LEGGE ELETTORALE, SPADACINI: «IL BALLOTTAGGIO NAZIONALE COMPRIME LA RAPPRESENTANZA»

La nuova legge elettorale riporta al centro del dibattito il rapporto tra rappresentanza e governabilità. Tra le ipotesi discusse c’è anche quella di un ballottaggio nazionale, pensato per favorire la formazione di una maggioranza parlamentare più definita. Una soluzione che, tuttavia, solleva interrogativi sul piano costituzionale, soprattutto alla luce delle sentenze con cui la Consulta è già intervenuta sul Porcellum e sull’Italicum.

Il tema va oltre la semplice scelta della formula elettorale e investe il ruolo del Parlamento, l’eguaglianza del voto, la funzione dei partiti e il rapporto tra elettori ed eletti. Ne abbiamo parlato con Lorenzo Spadacini, professore associato di Diritto costituzionale presso Universitas Mercatorum, già professore associato e ricercatore all’Università degli Studi di Brescia e studioso, tra gli altri temi, di forme di governo, Parlamento, sistemi elettorali, rappresentanza politica e partecipazione democratica.

1. La Costituzione non prescrive espressamente un determinato sistema elettorale. È tuttavia corretto sostenere, alla luce dei lavori dell’Assemblea Costituente e dell’architettura complessiva della forma di governo parlamentare, che i Costituenti avessero come riferimento un sistema prevalentemente proporzionale? E quanto dovrebbe pesare oggi questa impostazione nella scelta del legislatore elettorale?

È verosimile che i Costituenti avessero in mente un impianto proporzionale, e soprattutto che i quorum di garanzia furono pensati in quel contesto. Ma non lo costituzionalizzarono, diversamente da altre Carte, come quella spagnola. Il legislatore conserva quindi ampia discrezionalità, ma non arbitrio: deve rispettare, tra l’altro, libertà ed eguaglianza del voto e la distinzione costituzionale tra Parlamento e Governo. Proprio per questo è ancor più grave oltrepassare limiti così larghi, come già accaduto con Porcellum e Italicum e come di nuovo mi pare stia per accadere.

2. Uno degli argomenti a favore dei sistemi maggioritari è quello della governabilità. Dal punto di vista costituzionale, fino a che punto l’esigenza di individuare una maggioranza di governo può giustificare una compressione della rappresentatività del voto e dell’eguaglianza tra gli elettori?

La governabilità può essere perseguita dalla legge elettorale favorendo il compattamento e la stabilizzazione delle forze politiche, senza alterare l’eguaglianza del voto né la capacità rappresentativa del Parlamento: è ciò che avviene, di regola, nei sistemi maggioritari di collegio, ma anche con i proporzionali selettivi, come in Spagna o Germania.

Diverso è introdurre manipolazioni giuridiche del voto, come premi nazionali o di coalizione, quasi sconosciute nelle democrazie consolidate. In questi casi la legge non si limita a incentivare la formazione di maggioranze politiche, ma gonfia artificialmente le forze destinate a sostenere il Governo e riduce quelle di opposizione.

Peraltro, si tratta spesso di una garanzia solo apparente: i parlamentari così eletti possono poi mutare schieramento e concorrere alla formazione di maggioranze diverse da quella che il meccanismo elettorale pretendeva di costruire.

3. Nella sentenza n. 35 del 2017 sull’Italicum, la Corte costituzionale ha censurato il meccanismo di ballottaggio allora previsto, anche in relazione alla possibilità che una lista con un consenso relativamente limitato al primo turno potesse ottenere una maggioranza molto ampia dei seggi. Quali condizioni dovrebbe rispettare un eventuale nuovo ballottaggio nazionale per superare i problemi evidenziati dalla Consulta? L’introduzione di soglie di accesso sarebbe, da sola, sufficiente?

La Corte costituzionale ha seguito una linea piuttosto generosa sui premi di maggioranza, che personalmente ritengo comunque problematici: la governabilità può essere perseguita con altri strumenti, senza alterare l’eguaglianza del voto.

Seguendo però la giurisprudenza della Corte, un ballottaggio nazionale sarebbe ammissibile solo se vi accedessero liste o coalizioni che abbiano già superato una soglia elevata al primo turno, ragionevolmente almeno il 40%. Se nessuno, o solo uno, raggiungesse quella soglia, dovrebbe operare il riparto proporzionale.

Ma così il meccanismo diventa poco praticabile: l’area politica potenzialmente perdente potrebbe evitare di coalizzarsi proprio per impedire il ballottaggio. Semplificando: o il ballottaggio opera sempre, e allora è incostituzionale; oppure opera solo a condizioni molto strette, e allora rischia di dipendere dalla strategia del perdente.

4. Il secondo turno viene spesso presentato come uno strumento capace di restituire agli elettori una scelta più netta. Si può sostenere, al contrario, che esso rischi di alterare il significato politico del voto espresso al primo turno, soprattutto qualora al ballottaggio partecipi una quota sensibilmente inferiore del corpo elettorale? Esiste, sotto questo profilo, un problema costituzionale legato al principio del suffragio universale e all’effettività della rappresentanza?

Sul ballottaggio si fa spesso confusione. Il doppio turno non è in sé problematico: nei collegi uninominali, come in Francia, serve a scegliere un rappresentante territoriale. Ma non garantisce necessariamente una maggioranza parlamentare, e ciò è fisiologico in un sistema rappresentativo: deve poter accadere che in Parlamento sia rappresentato un corpo elettorale che non esprime una maggioranza politica univoca.

Diverso è il ballottaggio nazionale costruito per attribuire una maggioranza parlamentare artificiale e, di fatto, investire un governo. In quel caso, formalmente si elegge il Parlamento, ma sostanzialmente si elegge il Governo, mentre la composizione dell’assemblea diventa una derivata del risultato premiale.

È una torsione diversa anche dal presidenzialismo: lì si elegge direttamente il Presidente, ma il Parlamento è eletto autonomamente e può avere una maggioranza diversa, o nessuna maggioranza. Con il premio, invece, questa autonomia viene compressa, perché la maggioranza parlamentare è costruita artificialmente in funzione dell’investitura dell’esecutivo.

5. Luciano Canfora, tra gli altri, ha sostenuto criticamente che la progressiva affermazione di logiche maggioritarie abbia contribuito ad accrescere la distanza tra cittadini e istituzioni. Al di là del giudizio storico, esistono a Suo avviso elementi per mettere in relazione la trasformazione dei sistemi elettorali italiani, a partire dagli anni Novanta, con la crescita dell’astensionismo? O sarebbe improprio attribuire alla legge elettorale un ruolo significativo in questo fenomeno?

Sì, un nesso esiste, anche se l’astensionismo dipende da molte cause. A incidere sono soprattutto due elementi: i premi di maggioranza, che spostano la competizione su un piano nazionale e artificiale, indebolendo il rapporto tra voto, territori e rappresentanti; e le liste bloccate, che impediscono agli elettori di scegliere i candidati e riducono anche la mobilitazione politica locale.

Diverso è il caso dei collegi uninominali, che non vanno confusi con i premi: lì la competizione resta territoriale e può anzi rafforzare il rapporto tra eletti ed elettori. Il problema non è dunque ogni logica maggioritaria, ma l’uso di meccanismi che centralizzano la scelta e comprimono la partecipazione.

6. Nella concezione di Hans Kelsen, i partiti politici hanno una funzione essenziale di mediazione del pluralismo e del conflitto sociale. Un sistema elettorale fortemente orientato alla costruzione preventiva di due schieramenti alternativi rischia di indebolire questa funzione, inducendo partiti diversi a coalizzarsi principalmente per esigenze elettorali anziché sulla base di una reale omogeneità politico-programmatica?

Sì. I sistemi con premio di maggioranza non riducono necessariamente la frammentazione dell’offerta politica; spesso la incentivano. Poiché ogni lista può raccogliere un segmento specifico di elettorato e contribuire al voto marginale decisivo per ottenere il premio, le coalizioni sono spinte ad allargarsi e a divaricare l’offerta, più che a renderla omogenea.

Lo si vede bene anche a livello locale, dove i sistemi con premio favoriscono spesso la moltiplicazione delle liste collegate. È un meccanismo diverso dai collegi uninominali maggioritari, che spingono le forze politiche a convergere su candidati comuni e favoriscono una certa omogeneizzazione.

Il premio, invece, non costruisce vera unità politica: verticalizza la competizione attorno alla leadership. Così i partiti si indeboliscono come strumenti di organizzazione della società civile e diventano componenti accessorie di un’offerta elettorale guidata dall’alto.

7. Nel dibattito sulle riforme elettorali si contrappongono spesso “governabilità” e “rappresentanza”. Considerati anche i livelli crescenti di astensione, ritiene che oggi il problema principale del sistema democratico italiano sia ancora quello di produrre maggioranze più stabili oppure quello, preliminare, di ricostruire partecipazione politica e rappresentatività delle istituzioni?

La contrapposizione tra governabilità e rappresentanza è spesso fuorviante. La stabilità dei governi è un valore, ma è largamente sovrastimata se intesa come mera durata dell’esecutivo. Vi sono stati governi lunghi e poco incisivi, e fasi con governi brevi ma con indirizzi politici stabili e decisioni rilevanti.

La vera stabilità nasce quando le decisioni sono riconosciute come decisioni della comunità politica, maturate attraverso il Parlamento, i partiti, la società civile e, quando necessario, il referendum. Si pensi alla legge sull’aborto: una scelta divisiva, ma stabilissima perché radicata in un processo politico e sociale profondo.

Al contrario, decisioni assunte da maggioranze anche numericamente stabili, ma prive di reale radicamento rappresentativo, restano fragili e reversibili. Per questo oggi il problema preliminare è ricostruire partecipazione e capacità rappresentativa delle istituzioni: senza rappresentanza effettiva non c’è stabilità politica sostanziale, ma solo stabilità nominale dei governi.