LA CRISI DEI ROHINGYA COME CASO PARADIGMATICO: RESPONSABILITÀ STATALE E RESPONSABILITÀ PENALE INDIVIDUALE NEL DIRITTO INTERNAZIONALE CONTEMPORANEO
La crisi dei Rohingya rappresenta una delle più gravi violazioni dei diritti umani del XXI secolo e costituisce un caso paradigmatico per comprendere il funzionamento del diritto internazionale contemporaneo. Il 25 agosto 2017, nello Stato di Rakhine in Myanmar, le forze armate birmane (Tatmadaw) lanciarono vaste “operazioni di pulizia” contro la minoranza musulmana Rohingya, ufficialmente in risposta agli attacchi compiuti dall’Arakan Rohingya Salvation Army contro alcune postazioni di polizia. La reazione militare si tradusse però in una campagna sistematica di violenze caratterizzata da esecuzioni extragiudiziali, incendi di villaggi, deportazioni forzate, torture e violenze sessuali. In pochi mesi oltre 740.000 Rohingya furono costretti a fuggire verso il vicino Bangladesh, dove ancora oggi vive circa un milione di rifugiati in condizioni estremamente precarie.
Le persecuzioni contro i Rohingya non nascono tuttavia nel 2017. Questa minoranza, presente da secoli nel Rakhine, è stata progressivamente privata di diritti civili e politici, soprattutto dopo la Citizenship Law del 1982, che ha negato loro il riconoscimento come gruppo etnico nazionale, rendendoli di fatto apolidi. Restrizioni alla libertà di movimento, all’accesso all’istruzione, alla sanità e persino al matrimonio hanno consolidato una struttura di discriminazione sistemica che, secondo numerose organizzazioni internazionali, ha preparato il terreno alle violenze di massa successive.
La crisi dei Rohingya non deve essere letta soltanto come una tragedia umanitaria, ma come un esempio emblematico di come il diritto internazionale affronti le atrocità di massa attraverso due canali distinti ma complementari: la responsabilità dello Stato e la responsabilità penale individuale. Da un lato, il Myanmar può essere chiamato a rispondere come Stato per la violazione della Convenzione sul genocidio del 1948 e di altri obblighi internazionali in materia di diritti umani. Dall’altro, i singoli responsabili come militari, funzionari politici e membri delle forze armate, possono essere perseguiti penalmente per crimini contro l’umanità, genocidio e deportazioni forzate.
Questa distinzione emerge chiaramente nel ruolo svolto dai due principali organi giudiziari internazionali con sede all’Aia: la Corte Internazionale di Giustizia (CIG) e la Corte Penale Internazionale (CPI). La CIG è il tribunale degli Stati: giudica controversie tra Stati e valuta la responsabilità internazionale statale. Nel caso Rohingya, il procedimento avviato dal Gambia contro il Myanmar riguarda l’accusa di violazione della Convenzione sul genocidio.
La CPI, invece, è il tribunale degli individui. Essa non giudica gli Stati, ma le persone fisiche responsabili di crimini internazionali. Sebbene il Myanmar non abbia aderito allo Statuto di Roma, la Corte ha rivendicato la propria giurisdizione perché parte dei crimini, in particolare la deportazione forzata dei Rohingya, si è consumata in Bangladesh, Stato parte dello Statuto. La CPI ha quindi avviato indagini preliminari per accertare le responsabilità penali individuali dei vertici militari e politici coinvolti.
Il caso Rohingya dimostra dunque come il diritto internazionale contemporaneo tenti di rispondere alle atrocità di massa combinando strumenti differenti: da un lato la responsabilità dello Stato, dall’altro la punizione penale dei singoli responsabili.
L’ATTIVAZIONE DELLA CIG: CLAUSOLA COMPROMISSORIA, OBBLIGAZIONI ERGA OMNES PARTES E LE TAPPE PROCESSUALI DEL CASO GAMBIA C. MYANMAR
Il fondamento giuridico che ha consentito al Gambia di citare in giudizio il Myanmar dinanzi alla Corte Internazionale di Giustizia risiede nell’art. IX della Convenzione per la prevenzione e la repressione del delitto di genocidio del 1948, che costituisce una clausola compromissoria: qualsiasi controversia tra Stati parti relativa all’interpretazione, all’applicazione o all’esecuzione della Convenzione — comprese quelle relative alla responsabilità di uno Stato per genocidio — può essere sottoposta alla CIG su richiesta di una qualsiasi delle parti. Poiché il Myanmar ha ratificato la Convenzione nel 1956 senza formulare riserve all’art. IX, e il Gambia vi ha aderito nel 1978 senza alcuna riserva, entrambi gli Stati hanno accettato la giurisdizione della Corte per questo tipo di controversie.
Il profilo più rilevante sul piano scientifico riguarda tuttavia la legittimazione attiva del Gambia: uno Stato che non aveva subito alcun danno diretto, che non condivideva confini con il Myanmar e i cui cittadini non erano tra le vittime. La risposta a questo problema risiede nel concetto di obbligazioni erga omnes partes, elaborato a partire dalla celebre sentenza Barcelona Traction del 1970, con cui la CIG ha distinto per la prima volta le obbligazioni bilaterali, ossia dovute da uno Stato verso un altro specifico Stato, dalle obbligazioni dovute verso la comunità internazionale nel suo insieme. Le obbligazioni erga omnes partes sono una variante pattizia di questo principio: sono dovute da ogni Stato parte di un trattato a tutti gli altri Stati parti, e tutelano un interesse collettivo che trascende qualsiasi vantaggio individuale. La Convenzione sul Genocidio è il prototipo di questo tipo di strumento: gli Stati contraenti, come ha chiarito la CIG fin dal Parere consultivo del 1951 sulle riserve alla Convenzione, non vi aderiscono per tutelare interessi propri, ma condividono un unico interesse comune, ossia la prevenzione e la repressione del genocidio. Ne consegue che qualsiasi Stato parte ha il diritto di invocare la responsabilità di un altro Stato parte per la violazione di tali obblighi, senza dover dimostrare alcun interesse speciale né alcun legame diretto con le vittime.
Su queste basi il Gambia ha depositato il ricorso l’11 novembre 2019, chiedendo contestualmente misure cautelari urgenti. Il 23 gennaio 2020 la Corte si è pronunciata con un’ordinanza unanime, imponendo al Myanmar quattro obblighi immediati e vincolanti: prevenire qualsiasi atto di genocidio; garantire che le forze armate regolari e i gruppi armati irregolari sotto il suo controllo non commettessero atti di genocidio contro i Rohingya; impedire la distruzione e assicurare la conservazione delle prove; presentare rapporti periodici alla Corte ogni sei mesi fino alla sentenza definitiva. La Corte ha fondato questa pronuncia su una valutazione prima facie della propria giurisdizione, riaffermando che tutti gli Stati parti della Convenzione hanno un interesse comune a garantire che gli atti di genocidio siano prevenuti e che i loro autori non godano dell’impunità.
Il Myanmar ha quindi tentato di bloccare il procedimento sollevando, il 20 gennaio 2021, quattro eccezioni preliminari. Con la prima sosteneva che il vero ricorrente fosse l’ Organisation of Islamic Cooperation (OIC) e il Gambia un mero prestanome: la Corte ha risposto che ricevere sostegno finanziario e politico da un’organizzazione internazionale non priva uno Stato della propria qualità di ricorrente. Con la seconda — la più rilevante — contestava la legittimazione attiva del Gambia in quanto Stato non leso: la Corte l’ha respinta a quindici voti contro uno, richiamando l’interesse comune di tutti gli Stati parti e precisando che tale interesse attribuisce a ciascuno il diritto di agire indipendentemente da qualsiasi legame con le vittime. Con la terza eccepiva che la propria riserva all’art. VIII precludesse la competenza della CIG: la Corte ha chiarito all’unanimità che l’art. VIII riguarda il piano politico della prevenzione tramite gli organi ONU, mentre l’art. IX disciplina autonomamente il ricorso alla Corte, rendendo irrilevante quella riserva. Con la quarta negava l’esistenza stessa di una controversia alla data del deposito del ricorso: la Corte ha accertato che le dichiarazioni rese dalle parti all’Assemblea Generale nel 2018 e nel 2019, unite alla nota verbale del Gambia dell’ottobre 2019, erano sufficienti a dimostrare posizioni giuridiche opposte, precisando che l’opposizione può desumersi anche dal silenzio dello Stato convenuto. Respinte tutte le eccezioni con sentenza del 22 luglio 2022, la Corte ha confermato la propria giurisdizione e aperto la strada al giudizio di merito, le cui udienze si sono tenute dal 12 al 29 gennaio 2026.
IL BINARIO PENALE: IL PARADOSSO DELLA MANCATA RATIFICA, IL MECCANISMO TRANSFRONTALIERO E I LIMITI OGGETTIVI DELLA GIURISDIZIONE DELLA CPI
Il secondo binario della giustizia internazionale si apre con un paradosso. La Corte Penale Internazionale, istituita dallo Statuto di Roma del 1998 ed entrata in vigore il 1° luglio 2002, è il tribunale permanente preposto a giudicare individui responsabili di genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di guerra. Sarebbe dunque lo strumento naturale per processare i generali del Tatmadaw. Il problema è che il Myanmar non ha mai ratificato lo Statuto di Roma, e in assenza di ratifica la CPI può esercitare la propria giurisdizione soltanto se lo Stato in questione vi acconsente volontariamente oppure se il caso viene deferito dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ai sensi del Capitolo VII della Carta ONU — strada che Cina e Russia hanno sistematicamente bloccato. In teoria, dunque, i vertici militari birmani erano intoccabili.
La soluzione è arrivata il 9 aprile 2018, quando la Procuratrice Fatou Bensouda ha presentato alla Camera Preliminare I una richiesta senza precedenti nella storia della CPI: chiedere alla Corte di pronunciarsi sulla propria giurisdizione ancor prima di avviare un’indagine formale, ai sensi dell’art. 19(3) dello Statuto. Il ragionamento era ingegnoso. La deportazione, a differenza di altri crimini, è un reato intrinsecamente transnazionale: non si consuma nel territorio in cui le vittime vengono espulse con la forza, ma si completa soltanto nel momento in cui queste attraversano un confine internazionale e approdano in un altro Stato. L’art. 7(1)(d) dello Statuto contiene in realtà due crimini distinti: il trasferimento forzato, che si esaurisce all’interno dei confini dello stesso Stato, e la deportazione, che per definizione richiede l’attraversamento di un confine de iure o de facto. Poiché circa 700.000 Rohingya erano stati espulsi con la forza verso il Bangladesh — Stato parte dello Statuto di Roma dal 2010 — l’elemento costitutivo del crimine di deportazione si era consumato nel territorio di uno Stato parte. La Procura sosteneva quindi che l’art. 12(2)(a) dello Statuto, letto in modo sistematico, richiedesse la presenza di almeno un elemento giuridico del crimine nel territorio di uno Stato parte e non necessariamente di tutti gli elementi.
Il 6 settembre 2018 la Camera Preliminare I, facendo leva anche sul principio della compétence de la compétence, secondo cui qualsiasi tribunale internazionale ha il potere di determinare l’ampiezza della propria giurisdizione, ha accolto l’impostazione della Procura. Un’interpretazione restrittiva dell’art. 12 che impedisse alla Corte di intervenire ogniqualvolta alcuni elementi di un crimine si fossero verificati fuori dal territorio di uno Stato parte avrebbe privato lo Statuto del suo stesso oggetto e scopo. Su queste basi, il 14 novembre 2019 la Camera Preliminare III ha autorizzato l’apertura di una vera e propria indagine nella situazione Bangladesh/Myanmar.
Occorre tuttavia essere precisi sull’oggetto di questa indagine, perché il limite giurisdizionale è reale e significativo. Il crimine di genocidio non rientra nell’indagine: il genocidio si consuma interamente nel territorio in cui avviene la distruzione del gruppo e non presenta quella natura transnazionale che ha consentito alla Corte di agganciarsi alla territorialità bangladese. Per giudicare il genocidio dei Rohingya come tale sarebbe necessaria una giurisdizione piena sul territorio del Myanmar. L’indagine è dunque limitata a tre fattispecie di crimini contro l’umanità: deportazione, persecuzione su base etnica e religiosa, e altri atti disumani commessi almeno in parte nel territorio del Bangladesh a partire dal 1° giugno 2010.
Questo binario ha prodotto il suo primo risultato concreto il 27 novembre 2024, quando il Procuratore Karim Khan ha richiesto un mandato d’arresto per il Generale Senior Min Aung Hlaing, Comandante in Capo delle Forze Armate e leader della giunta golpista, per i crimini contro l’umanità di deportazione e persecuzione dei Rohingya commessi tra il 25 agosto e il 31 dicembre 2017 dal Tatmadaw, con il supporto della polizia nazionale, della polizia di frontiera e di civili non Rohingya. Il Procuratore ha preannunciato che altre richieste di mandati d’arresto seguiranno. Il limite strutturale rimane però evidente: poiché il Myanmar non è membro della CPI, non è obbligato ad arrestare e consegnare alla Corte i soggetti colpiti dai mandati, e la loro esecuzione dipende interamente dalla volontà politica degli altri Stati.
SINERGIE PROBATORIE, FATTORE GEOPOLITICO E VALUTAZIONE CRITICA: IL SISTEMA DI GIUSTIZIA INTERNAZIONALE DI FRONTE ALLA CRISI DEI ROHINGYA
I due procedimenti — il caso Gambia c. Myanmar dinanzi alla CIG e l’indagine della CPI nella situazione Bangladesh/Myanmar — sono formalmente distinti e autonomi, ma si alimentano a vicenda attraverso un terzo soggetto di importanza cruciale: il Meccanismo Investigativo Indipendente per il Myanmar (IIMM), istituito nel settembre 2018 dal Consiglio per i Diritti Umani delle Nazioni Unite con la risoluzione 39/2, con il mandato di raccogliere, consolidare, preservare e analizzare le prove dei crimini internazionali più gravi commessi in Myanmar a partire dal 2011. Con il consenso di coloro che hanno fornito le informazioni, il Meccanismo condivide prove e analisi con l’Ufficio del Procuratore della CPI, con le parti del caso Gambia c. Myanmar dinanzi alla CIG, e con i procuratori che conducono il procedimento a giurisdizione universale in Argentina, alimentando simultaneamente tre fori distinti con materiale raccolto secondo standard rigorosi di catena di custodia, autenticazione e affidabilità. Il Meccanismo funge così da archivio centralizzato che impedisce la dispersione delle testimonianze, riduce il rischio di revittimizzazione dei sopravvissuti e garantisce che le prove rimangano disponibili per procedimenti giudiziari che potrebbero svolgersi a distanza di anni.
Il 1° febbraio 2021 il colpo di Stato militare ha introdotto una variabile geopolitica di primissimo piano in entrambi i procedimenti. Sul fronte della CIG, il golpe ha generato una crisi di rappresentanza senza precedenti: la giunta ha nominato otto alti funzionari militari a rappresentare il Myanmar nel procedimento, mentre il Governo di Unità Nazionale — costituito dai parlamentari eletti esautorati — rivendicava la propria legittimità democratica come unico rappresentante dello Stato. La Corte non ha affrontato esplicitamente la questione, continuando a comunicare con la missione diplomatica controllata dalla giunta, con il risultato paradossale che i vertici militari i cui stessi crimini sono oggetto di indagine hanno condotto la difesa dello Stato nel procedimento volto ad accertare se quello Stato si sia reso responsabile di genocidio. Sul fronte della CPI, il colpo di Stato ha azzerato le già minime prospettive di cooperazione: il Consiglio di Sicurezza è rimasto paralizzato dall’opposizione sistematica di Cina e Russia, che hanno impedito qualsiasi deferimento della situazione alla Corte. Quanto all’esecuzione di un eventuale mandato d’arresto per Min Aung Hlaing, il quadro è ugualmente sconfortante: dalla sua ultima visita a un vertice regionale in Indonesia poco dopo il golpe, i suoi unici viaggi internazionali documentati sono stati in Cina e Russia, nessuna delle quali è membro della CPI.
Una valutazione critica non può essere né trionfalmente ottimista né cinicamente nichilista. I limiti strutturali sono reali: la CIG non dispone di poteri esecutivi propri, il Consiglio di Sicurezza è paralizzato dai veti delle grandi potenze, e i mandati d’arresto della CPI sono carta straccia per chi non lascia il proprio territorio. Il rischio che il diritto internazionale si riduca a un sistema di giustizia selettiva, capace di colpire solo i deboli e di proteggere chi gode dell’appoggio delle grandi potenze, è una critica fondata e non liquidabile.
Eppure, ridurre l’intera vicenda a una dimostrazione di impotenza sarebbe un errore analitico. Sul piano del diritto, il caso Gambia c. Myanmar ha consolidato in modo irreversibile la dottrina delle obbligazioni erga omnes partes, aprendo la possibilità che qualsiasi Stato parte di un trattato sui diritti umani possa invocare la responsabilità di un altro Stato parte senza dover dimostrare un interesse diretto, questo è un principio già applicato dalla stessa CIG nel caso Sudafrica c. Israele del 2024. Sul piano politico, il processo ha costretto il Myanmar a giustificare le proprie azioni dinanzi a un foro internazionale di altissimo profilo, modificando il calcolo reputazionale degli Stati che l’avevano sino ad allora protetto. Il sistema di giustizia internazionale che emerge dal caso Myanmar è lento, incompleto e politicamente fragile. Ma ha costruito un archivio giuridico incontrovertibile, ha affermato principi che vincolano il futuro, e ha dimostrato che — almeno sul piano formale — nessuno Stato è al di sopra del diritto internazionale, anche quando è al di sopra del diritto interno.
