ANALISI CIRCA LE RAGIONI PER LE QUALI IN ITALIA LA SEPARAZIONE DELLE CARRIERE NON È STATA FORMALIZZATA, MENTRE IN ALTRI STATI EUROPEI SÌ: UN VIAGGIO TRA LA STORIA DEL DIRITTO IN PROSPETTIVA COMPARATISTICA, I MODELLI DI GIUSTIZIA E LA FIDUCIA NEL SISTEMA GIUSTIZIA  

ABSTRACT: Sulle ragioni storiche e sistematiche della mancata formalizzazione della separazione delle carriere in Italia, rispetto ad altri ordinamenti europei; ricostruzioni differenti, sul piano storico comparatistico, evidenziano come tale scelta sia il risultato di specifiche traiettorie istituzionali, legate alla fiducia nella magistratura, alla reazione agli abusi del potere esecutivo e all’evoluzione dei modelli processuali, lasciando tuttavia aperto il dibattito circa la sua attuale adeguatezza rispetto alle esigenze di imparzialità e percezione della giustizia.

SOMMARIO: 1. LE RADICI STORICHE – 2. L’UNITÀ DELLA MAGISTRATURA, UNA SCELTA CONSAPEVOLE DEI COSTITUENTI – 3. DAL MODELLO INQUISITORIO AL SISTEMA ACCUSATORIO MISTO – 4. IL TENTATIVO MANCATO DELLA BICAMERALE – 5. LA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E LE RIFORME PIÙ RECENTI – 6. UN’ANOMALIA SOLO APPARENTE

1.      LE RADICI STORICHE

Per capire perché l’Italia non abbia mai formalizzato una netta separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, bisogna partire da lontano, da una frattura originaria che attraversa l’Europa: il diverso rapporto tra potere e giurisdizione.

Nell’Europa continentale la giustizia moderna nasce come reazione agli abusi dello Stato assoluto. Il giudice, in quell’epoca, non era un garante, bensì il braccio del sovrano, chiamato ad esercitare poteri inquisitori, agiva d’ufficio, operava in segreto e senza contraddittorio, in un sistema segnato da una vera e propria presunzione di colpevolezza. Questa memoria storica ha lasciato un’impronta profonda: la sfiducia verso il giudice, che avrebbe potuto impedire l’affermazione dell’assolutismo e dei soprusi che ne conseguirono e invece se n’è fatto promotore. Quando, con la Rivoluzione francese e l’affermazione dello Stato di diritto, si costruisce il nuovo ordine, la risposta è chiara: non ci si può più fidare degli uomini di giustizia, ma è necessario subordinare il lavoro di questi alla previa legge scritta. Nasce così il primato della legge e la centralità del Parlamento. In questo contesto, il giudice viene sottoposto alle norme, diviene la “bocca della legge”, mantenendo il necessario vaglio interpretativo.

Diversa è la traiettoria dell’Inghilterra. Qui lo Stato assoluto non si afferma mai pienamente: la Magna Carta del 1215 e la forza dei corpi intermedi, impediscono la concentrazione del potere. Il giudice non è percepito come un oppressore, ma è un garante dei diritti. Di conseguenza, la fiducia si sposta sulla giurisprudenza: nasce lo stare decisis, il precedente vincolante, e la prevedibilità del diritto si fonda sulla continuità delle decisioni, non sulla legge parlamentare.

Questa frattura originaria è decisiva: nei sistemi continentali si costruisce una giustizia diffidente verso il giudice, al contrario nei sistemi di common law, una giustizia che si affida a lui. 

Per queste ragioni, la stessa figura del giudice è diversa nel mondo della civil law rispetto a quello della common law: il giudice di civil lawè un giurista per formazione, selezionato per pubblico concorso, mentre il giudice di common lawè tipicamente scelto fra i barristers, ossia gli avvocati abilitati al patrocinio presso le giurisdizioni superiori; da notare che per divenire barrister non occorre un titolo di studio universitario in giurisprudenza, ma è sufficiente la frequenza di una school of law, per un anno.

Va, infine, ricordato che le differenze fra sistemi di common law e di civil law si sono progressivamente attenuate negli ultimi decenni. 

2.      L’UNITÀ DELLA MAGISTRATURA, UNA SCELTA CONSAPEVOLE DEI COSTITUENTI

Queste premesse aiutano a comprendere anche le scelte compiute in Italia nel secondo dopoguerra. Durante i lavori dell’Assemblea costituente, il tema della separazione non fu affatto assente, al contrario, fu oggetto di un confronto significativo, emblematicamente rappresentato dal dibattito tra Piero Calamandrei e Giovanni Leone. Da un lato, emergeva la consapevolezza della necessità di garantire la terzietà del giudice; dall’altro, però, sembrava prevalere una preoccupazione più urgente: evitare che il pubblico ministero potesse tornare ad essere uno strumento del potere esecutivo, come accaduto durante il fascismo.

La soluzione adottata fu quindi quella dell’unità della magistratura: non una dimenticanza, ma una scelta politica precisa, quella di collocare giudici e pubblici ministeri nello stesso ordine, sottoponendoli al medesimo organo di autogoverno, per rafforzarne l’indipendenza complessiva e sottoporli alla sola legge. 

3.      DAL MODELLO INQUISITORIO AL SISTEMA ACCUSATORIO “MISTO”

Appare evidente che la storia si rifletta sull’attualità; dunque, anche la scelta del modello processuale, accusatorio o inquisitorio, è frutto degli avvicendamenti storici.

Il sistema continentale è connotato da una rilevante impronta inquisitoria; con il tempo, però, tutti gli ordinamenti europei hanno virato su modelli più garantisti, in cui il pubblico ministero è chiamato ad esercitare l’azione penale e il giudice a decidere in posizione di terzietà rispetto alle parti. Vedremo di seguito che, ciò che varia profondamente da Stato a Stato, è il modo in cui, di fatto, la separazione funzionale si traduce in separazione delle carriere.

In Italia, questo passaggio si realizza in modo decisivo con la riforma del codice di procedura penale del 1988-1989, voluta da Giuliano Vassalli. Si tratta di una svolta epocale: viene introdotto un modello dichiaratamente accusatorio, seppur mitigato da incursioni inquisitorie, fondato su oralità, contraddittorio e parità delle parti. La scelta non è casuale: si innesta su una struttura ordinamentale che resta unitaria. Il pubblico ministero continua ad appartenere allo stesso ordine del giudice, mantenendo una cultura comune della giurisdizione. Il risultato è un sistema ibrido, in cui la separazione delle funzioni è forte sul piano processuale, ma non si traduce in una separazione delle carriere sul piano ordinamentale.

4.      IL TENTATIVO MANCATO DELLA BICAMERALE

Il tema riemerge con forza negli anni Novanta, durante i lavori della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali. In quel contesto, il cosiddetto “patto della crostata” tra le principali forze politiche includeva anche la prospettiva di intervenire sull’assetto della magistratura e, indirettamente, sulla separazione delle carriere. Tuttavia, quel progetto naufragò prima ancora di approdare a una discussione compiuta in Commissione. La riforma non vide mai la luce, lasciando irrisolto uno dei nodi più controversi dell’ordinamento italiano.

5.      LA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E LE RIFORME PIÙ RECENTI

Nel frattempo, anche la Corte costituzionale è intervenuta sul tema. Con la sentenza n. 36 del 2000 la Consulta ha ribadito la legittimità dell’assetto unitario della magistratura, sottolineando come esso non sia di per sé incompatibile con i principi del giusto processo, purché sia garantita la distinzione delle funzioni.

Negli anni successivi, il dibattito non si è mai sopito. Si sono susseguite proposte di riforma, più recente è l’intervento della riforma Cartabia, che tuttavia non hanno inciso in modo radicale sulla struttura ordinamentale, ma hanno rafforzato la separazione delle funzioni e introdotto limiti più stringenti al passaggio tra esse.

6.      UN’ANOMALIA SOLO APPARENTE

In molti ordinamenti europei, la distinzione tra chi accusa e chi giudica è diventata anche istituzionale e professionale. In Spagna, ad esempio, la separazione è netta: esistono due corpi distinti — la Carrera Judicial e la Carrera Fiscal. Il giudice è indipendente e inamovibile; il pubblico ministero è organizzato gerarchicamente all’interno del Ministerio Fiscal. La scelta tra le due carriere è definitiva e irreversibile. In Germania, la separazione è ancora più marcata: il pubblico ministero è inserito nell’amministrazione della giustizia e risponde al potere esecutivo, mentre il giudice è pienamente indipendente. Non esiste un organo di autogoverno unitario come il CSM italiano. In Francia, il modello è più ibrido: formalmente esiste un corpo unico, ma il pubblico ministero è legato al governo e opera in una struttura gerarchica, mentre i giudici godono di piena indipendenza. Anche qui, dunque, la distinzione tra accusa e giudizio è molto più marcata che in Italia, almeno sul piano funzionale. In tutti questi sistemi, la separazione delle carriere è vista come una garanzia di imparzialità: chi accusa non può essere percepito come parte dello stesso “ordine” di chi giudica.

L’Italia rappresenta un’apparente anomalia nel panorama europeo. Ma questa è, in realtà, il prodotto di una storia specifica. Dopo il fascismo, il problema principale non era separare le funzioni, ma garantire l’indipendenza della magistratura dal potere esecutivo. Il pubblico ministero doveva essere sottratto al governo: da qui la scelta di inserirlo nello stesso ordine dei giudici, assicurandogli le stesse garanzie. Col passare del tempo, però, il sistema italiano ha mostrato le sue tensioni. Il passaggio a un processo sempre più accusatorio ha reso più evidente un problema: può il giudice essere percepito come pienamente terzo se appartiene allo stesso ordine del pubblico ministero?

In conclusione, la risposta al quesito iniziale appare essere meno tecnica e più storica; l’Italia non ha formalizzato la separazione delle carriere, perché ha costruito la propria democrazia sull’indipendenza della magistratura come potere unitario dello Stato e ha visto nel pubblico ministero un garante della legalità, non un organo di parte. Al contrario, altri Paesi europei hanno privilegiato la separazione tra accusa e giudizio, al fine di rafforzare la percezione di imparzialità.

Oggi, la separazione delle carriere non è più solo una questione tecnica, ma il riflesso di due diverse idee di giustizia. L’Italia resta sospesa tra queste visioni, portandosi dietro il peso della propria storia.