ABSTRACT: L’introduzione di forme di Intelligenza Artificiale (IA) nell’attività della Pubblica Amministrazione (P.A.) segna un’evoluzione significativa rispetto alla mera digitalizzazione che ha caratterizzato l’ultimo ventennio. Mentre la digitalizzazione (es. PEC, firma digitale, archiviazione elettronica) ha avuto una funzione di ausilio agli strumenti tradizionali mantenendo la centralità del funzionario (elemento antropocentrico), l’IA, dando vita ai procedimenti amministrativi automatizzati, introduce un elemento di novità radicale che sfida i principi amministrativi tradizionali.
SOMMARIO: 1. PROCEDIMENTO E FUNZIONE: L’AI E LA CURA DELL’INTERESSE PUBBLICO – 2. LE SFIDE GIURIDICHE: LEGALITÀ E “RISERVA DI UMANITÀ” – 3. L’INTERVENTO DELLA GIURISPRUDENZA: IL RUOLO DEL CONSIGLIO DI STATO – 4. PROSPETTIVE FUTURE: IL DISEGNO DI LEGGE ITALIANO.
1. PROCEDIMENTO E FUNZIONE: L’AI E LA CURA DELL’INTERESSE PUBBLICO
L’attività amministrativa si sostanzia nella cura dell’interesse pubblico, nel rispetto delle modalità e dei limiti stabiliti dalla legge. Essa si realizza attraverso un procedimento che funge da contenitore in cui l’amministrazione, nella fase istruttoria, acquisisce e valuta l’interesse pubblico primario e lo bilancia con gli interessi pubblici secondari e quelli privati. L’esito è la fase decisoria, che porta all’adozione del provvedimento amministrativo.
L’applicabilità dell’IA varia in base alla natura del provvedimento:
- Provvedimenti Vincolati: Il contenuto è predeterminato dalla legge e al funzionario è demandato il solo compito di verificare l’esistenza dei presupposti. In questi casi (pur essendo eccezioni nel diritto amministrativo), l’IA trova una sicura e pacifica applicazione.
- Provvedimenti Discrezionali: Sono la regola. La legge si limita a individuare l’interesse primario, rimettendo alla P.A. la valutazione e la scelta sul contenuto del provvedimento, in un’ottica di bilanciamento. È in questo ambito che l’impiego dell’IA si rivela più complesso e controverso.
L’adozione dell’IA è tuttavia caldamente favorita per la sua potenza di calcolo, che riduce il margine di errore umano e, soprattutto, consente di semplificare e accelerare l’attività, in linea con il principio di celerità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost. e L. 241/90).
2. LE SFIDE GIURIDICHE: LEGALITÀ E “RISERVA DI UMANITÀ”
L’introduzione dell’IA ha fatto emergere criticità sistemiche in relazione ai principi fondamentali:
a. Il Problema della Copertura Legislativa e il Principio di Legalità
In primo luogo, si è posto il problema della legalità. L’articolo 3-bis della L. 241/90 fa riferimento generico all’uso di “strumenti informatici e telematici” per l’efficienza. Mentre alcuni sostengono che l’IA possa rientrare in tale dicitura per interpretazione estensiva, altri evidenziano la mancanza di una clausola di copertura legislativa esplicita. Questo vulnus normativo è destinato a essere colmato dal Regolamento UE e dal futuro disegno di legge italiano sull’IA, il cui Articolo 3 introdurrà un esplicito riferimento all’utilizzo di tali forme nel procedimento amministrativo.
b. La Centralità Umana e la Responsabilità (Riserva di Umanità)
La nostra Costituzione, di impianto antropocentrico, stabilisce la responsabilità dei funzionari per le proprie azioni. Questo solleva la questione se la loro attività possa essere sostituita da sistemi di IA. Il punto di equilibrio è stato individuato nella formula della “riserva di umanità”: l’IA deve agire come ausilio e supporto per la semplificazione, ma la decisione finale e, di conseguenza, la responsabilità, devono rimanere in capo al funzionario.
c. Tutela dei Dati Personali
In relazione all’acquisizione e al trattamento dei dati, l’articolo 22 del GDPR consente l’adozione di procedimenti amministrativi interamente automatizzati solo in presenza di una espressa disposizione legislativa che li autorizzi o di un consenso dato dalle parti.
3. L’INTERVENTO DELLA GIURISPRUDENZA: IL RUOLO DEL CONSIGLIO DI STATO
In assenza di una copertura legislativa specifica (fino al 2024), la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha svolto un’opera di supplenza, definendo i principi cardine per l’uso legittimo dell’IA, in particolare nel leading case relativo all’assegnazione delle sedi vacanti per gli insegnanti (un contenzioso sorto contro il software del Ministero della Pubblica Istruzione).
Principi Enunciati dal Consiglio di Stato
Affinché l’uso dell’IA sia legittimo, la decisione algoritmica deve rispettare i seguenti principi:
- Conoscibilità e Comprensibilità: La decisione algoritmica deve essere conoscibile e comprensibile sia per il Giudice (per il sindacato) sia per il destinatario del provvedimento (cittadino). Devono essere messi a disposizione il programma, il linguaggio e i criteri utilizzati.
- Non Esclusività: Riferimento al principio di riserva di umanità, che rende impossibile affidare alla sola macchina decisioni che implichino un margine di scelta discrezionale.
- Non Discriminazione: Le regole date ai programmatori e incorporate nel software non devono generare disparità di trattamento, in ossequio al principio di uguaglianza.
- Conformità al Buon Andamento: Lo strumento deve essere conforme ai canoni di efficacia, efficienza e buon andamentodell’azione amministrativa (Art. 97 Cost.).
Il Sindacato Giurisdizionale
L’uso dell’IA nelle scelte discrezionali impone al Giudice Amministrativo di sindacare non solo l’eccesso di potere o l’uso distorto della discrezionalità (attraverso la motivazione), ma anche:
- La correttezza della regola algoritmica (il cosa decide).
- La correttezza della sua applicazione da parte della macchina (il come decide).
I vizi che emergono dall’uso dell’IA (es. errore del software o dei programmatori) comportano l’invalidità del provvedimento finale, applicando il medesimo regime del provvedimento amministrativo tradizionale.
La giurisprudenza distingue tra:
- Algoritmi Tradizionali: Serie di istruzioni ben definite (input), elaborate dalla macchina per un risultato (output) predeterminato.
- Intelligenza Artificiale (AI): Sistemi dotati di autoapprendimento (machine learning). La macchina non si limita a elaborare l’input, ma elabora nuovi criteri di inferenza e assume decisioni sulla base di un procedimento automatico evolutivo.
Il codice dei contratti pubblici (Art. 19-36) e altri riferimenti normativi (Art. 3-bis L. 241/90) hanno già spianato la strada alla digitalizzazione, ma la vera sfida è l’introduzione dei sistemi di autoapprendimento dell’IA.
4. PROSPETTIVE FUTURE: IL DISEGNO DI LEGGE ITALIANO.
Il quadro normativo si sta definendo con il Disegno di Legge italiano sull’IA, che intende promuovere un utilizzo corretto, trasparente e responsabile dell’IA in una dimensione antropocentrica. L’articolo 14 di tale bozza si concentra sull’implementazione dell’IA per snellire e velocizzare i procedimenti, ponendo due condizioni essenziali:
- Assicurare ai destinatari la tracciabilità e la conoscibilità dell’utilizzo dell’IA.
- Mantenere l’uso dell’IA come strumento di supporto, ribadendo l’assoluta validità e l’indefettibile necessità della responsabilità dei funzionari.
In conclusione, l’impiego dell’IA nell’attività amministrativa è un percorso oramai avviato, che promette efficienza e rapidità. Tuttavia, la sua legittimità è strettamente subordinata alla capacità dell’ordinamento di integrare la potenza del calcolo algoritmico con i valori fondamentali del procedimento, preservando la riserva di umanità e garantendo il pieno sindacato giurisdizionale.
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
- Art. 97 Costituzione
- Regolamento (UE) 2016/679 (GDPR)
- Regolamento (UE) 2024/1689 (AI Act):
- Disegno di Legge Nazionale sull’IA, artt. 1 e 14
- Consiglio di Stato, Sez. VI, Sentenza n. 8956 del 13 dicembre 2019
- Legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 1, comma 1; 3-bis; 3.
- Consiglio di Stato, Sez. VI, Sentenza n. 2270 del 8 aprile 2019
- Consiglio di Stato, Sez. VII, Sentenza n. 8472 del 13 dicembre 2019
- Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36, artt. 19-36 (Codice dei Contratti Pubblici):
