ABSTRACT: Il 29 aprile 2025, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) ha dichiarato illegittimo il programma maltese di cittadinanza per investimento (CBI), noto come “golden passport”. Tale programma permetteva l’ottenimento della cittadinanza maltese (e di conseguenza il diritto di residenza in qualsiasi Stato UE) tramite un contributo economico fino a 750.000 euro, con una residenza teorica di 12 mesi che in pratica era spesso inferiore a un mese. La sentenza della CGUE ha ribadito il principio del “legame effettivo” (genuine link) come fondamento della cittadinanza, sottolineando che essa non è una mera formalità ma un’appartenenza sostanziale alla comunità nazionale. Questa pronuncia rafforza la legittimità di un potenziale ripensamento dello ius sanguinis in Stati membri come l’Italia, in coerenza con il principio condiviso di un legame autentico per l’acquisizione della cittadinanza.
SOMMARIO: 1. IL FUNZIONAMENTO DEL PROGRAMMA DI GOLDEN PASSPORT: RISCHI E PARALLELISMI – 2. QUADRO GIURIDICO E MOTIVAZIONI ALLA BASE DELLA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA – 3. LE REAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA E DELLA COMUNITÀ INTERNAZIONALE – 4. POSIZIONE DELL’ITALIA E OSSERVAZIONI FINALI.
1. IL FUNZIONAMENTO DEL PROGRAMMA DI GOLDEN PASSPORT: RISCHI E PARALLELISMI
Il programma maltese di “Cittadinanza per Naturalizzazione per Servizi Eccezionali tramite Investimento Diretto” è destinato ad individui molto facoltosi. Prevede un contributo al fondo nazionale che varia tra 600.000 e 750.000 euro, a seconda che il richiedente opti per un periodo di residenza di 36 o 12 mesi. A questa somma si aggiungono 50.000 euro per ogni familiare a carico. Inoltre, i partecipanti devono effettuare un investimento immobiliare di almeno 700.000 euro, oppure stipulare un contratto di affitto per un immobile con un canone annuo minimo di 16.000 euro, per un periodo di cinque anni. È anche obbligatoria una donazione di 10.000 euro a un ente approvato. Una volta completato il periodo di residenza richiesto, i richiedenti possono ottenere la cittadinanza maltese, che comporta automaticamente anche la cittadinanza europea e tutti i diritti ad essa connessi.
Tale programma ha sollevato serie preoccupazioni in materia di sicurezza e riciclaggio di denaro, soprattutto dopo l’invasione dell’Ucraina nel 2022, poiché il rilascio di passaporti o permessi di soggiorno dell’UE potrebbe consentire a cittadini russi facoltosi di eludere le sanzioni. I programmi di “golden visa” e “golden passport” sono spesso associati a riciclaggio di denaro e criminalità organizzata. Per motivi di sicurezza, molti Paesi – come Regno Unito e Irlanda – hanno sospeso tali iniziative dopo l’invasione dell’Ucraina, per impedire a cittadini russi di ottenere la cittadinanza UE. Anche Malta ha interrotto nel marzo 2022 l’esame delle domande da parte di cittadini russi e bielorussi. Fuori dall’UE, questi programmi sono stati collegati all’evasione fiscale e all’accoglienza di soggetti discutibili. Inoltre, da un punto di vista economico, si ritiene che i benefici ricadano su una ristretta élite, senza vantaggi reali per la popolazione. Un effetto collaterale controverso è l’aumento dei prezzi immobiliari, che rende la casa meno accessibile ai residenti. Proprio per questo motivo, la Spagna ha chiuso il suo programma di golden visa nell’aprile 2025.
Cipro e Bulgaria, che in passato avevano adottato programmi di cittadinanza per investimento simili a quello maltese, li hanno completamente aboliti negli ultimi anni. Transparency International ha iniziato a esaminare questi schemi nel 2018, collaborando successivamente con i giornalisti di Al Jazeera in un’inchiesta che ha rivelato come funzionari ciprioti facilitassero l’ottenimento della cittadinanza a criminali condannati e latitanti, arrivando talvolta ad assisterli direttamente. A seguito di queste rivelazioni, Cipro ha revocato almeno 233 passaporti d’oro.
La Commissione europea ha contestato il programma di cittadinanza per investimento di Malta, ritenendolo in contrasto con l’articolo 20 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e con l’articolo 4, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione europea (TUE). Il primo stabilisce che chi possiede la cittadinanza di uno Stato membro è automaticamente cittadino dell’Unione, e può esercitare i relativi diritti entro i limiti fissati dai trattati e dalle normative europee. Il secondo prevede il principio di leale cooperazione, secondo cui l’Unione e gli Stati membri devono assistersi reciprocamente e rispettarsi nell’adempimento dei propri obblighi derivanti dai trattati.
Il governo maltese ha difeso il suo programma di cittadinanza per investimento (CBI) sostenendo che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) può intervenire sulle decisioni nazionali riguardanti la cittadinanza solo quando vengono violati i valori fondamentali dell’UE, cosa che, a loro avviso, non è accaduta in questo caso.
Malta ha accusato la Commissione Europea di aver ecceduto le proprie competenze, contestando non solo il programma CBI ma, di fatto, l’intero sistema di naturalizzazione del paese, mettendo in discussione la sua stessa sovranità. Il governo maltese ha inoltre ribadito che è di sua competenza esclusiva definire cosa costituisca un “legame autentico preesistente” con lo Stato, dato che, a loro dire, la Commissione non ha fornito criteri chiari in merito.
In una decisione unanime, la Corte di giustizia europea ha respinto la tesi di Malta secondo cui la revisione delle procedure nazionali per la concessione della cittadinanza dovrebbe limitarsi a casi di violazioni gravi dei valori o obiettivi dell’UE. Con la sentenza emessa dalla CGUE in data 29 aprile 2025, C-181/23, Commissione contro Repubblica di Malta, la Corte ha sottolineato che i cittadini UE, esercitando i propri diritti politici, partecipano direttamente alla vita democratica dell’Unione, e quindi le condizioni per ottenere la cittadinanza hanno un impatto sul funzionamento dell’UE come ordine giuridico comune. Richiamando il principio di “leale cooperazione” (ex. articolo 4(3) TFUE), la Corte ha affermato che gli Stati membri devono astenersi da qualsiasi misura che possa danneggiare gli obiettivi dell’UE, limitando così il potere discrezionale nel definire i criteri per la cittadinanza. Pur riconoscendo una certa discrezionalità agli Stati, ha stabilito che non è ammissibile un sistema di naturalizzazione basato su transazioni economiche, come l’acquisto di cittadinanza in cambio di investimenti o pagamenti, poiché ciò viola il rapporto di solidarietà e buona fede richiesto dal diritto UE. In sostanza, la cittadinanza non può essere trattata come una semplice operazione commerciale.
2. LE REAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA E DELLA COMUNITÀ INTERNAZIONALE
La CEO di Transparency International, Maíra Martini, ha dichiarato che la sentenza conferma come gli Stati membri non possano trasformare la cittadinanza europea in una merce, gestendo programmi di passaporto d’oro senza controlli adeguati. Ha sottolineato che questi schemi hanno spesso offerto rifugio a soggetti corrotti e sospetti, e che la decisione della Corte non solo blocca Malta, ma impedisce anche ad altri Paesi UE di fare lo stesso.
Matthew Caruana Galizia, direttore della Daphne Caruana Galizia Foundation, ha definito la sentenza una vittoria per Malta e per tutti i cittadini dell’UE, evidenziando che i programmi di cittadinanza per investimento portano pochi benefici reali e aumentano i rischi legati al riciclaggio e alla corruzione. Ha invitato il governo maltese ad abolire subito il programma e a intervenire anche sullo schema dei visti d’oro.
Il Parlamento europeo ha richiesto l’abolizione dei programmi di cittadinanza in cambio di investimenti (“golden passports”) e l’introduzione di regolamenti chiari e uniformi per i visti per investimento (“golden visas”). Mentre nella raccomandazione del 28 marzo, la Commissione ha ribadito che gli Stati membri che ancora gestiscono programmi di cittadinanza per investitori devono interromperli senza indugio, esortando inoltre a garantire controlli rigorosi su tali schemi. Ha inoltre richiesto la revoca immediata dei permessi di soggiorno rilasciati a cittadini russi o bielorussi, soggetti alle sanzioni dell’UE legate alla guerra in Ucraina.
3. POSIZIONE DELL’ITALIA E OSSERVAZIONI FINALI
Il Golden Visa italiano, o Visto per Investitori, è un programma di residenza per investimento rivolto a imprenditori e individui ad alto patrimonio. Le opzioni di investimento partono da 250.000 euro in una startup innovativa. Il visto consente di ottenere un permesso di soggiorno di due anni, rinnovabile per altri tre, senza obbligo di residenza continuativa in Italia. Dopo cinque anni, è possibile richiedere la residenza permanente, e dopo dieci anni lacittadinanza. Il programma include anche i familiari, come coniuge e figli a carico.
Il sistema italiano di cittadinanza, regolato principalmente dalla Legge n. 91/1992, si fonda in larga parte sul principio dello ius sanguinis. L’articolo 1, comma 1, lettera a), stabilisce che è cittadino per nascita il figlio di padre o madre italiani. La giurisprudenza ha interpretato tale disposizione in modo estensivo, consentendo la trasmissione della cittadinanza attraverso la linea paterna (e materna per i nati dopo il 1° gennaio 1948, come avviene nei cosiddetti “casi 1948”), senza limiti generazionali e, soprattutto, senza richiedere un legame concreto con l’Italia, come la residenza, la conoscenza della lingua o un’effettiva partecipazione alla vita sociale del Paese.
Pur trattandosi di contesti diversi, la sentenza della Corte di giustizia sul caso Malta ha rilevanza anche per l’Italia, per tre motivi principali:
- Valorizza il principio del legame effettivo: la cittadinanza, secondo la Corte, deve riflettere un legame reale tra individuo e Stato, non essere ridotta a un atto formale o a una merce. Questo principio è destinato a influenzare il dibattito in Italia riguardo allo ius sanguinis illimitato. La decisione della Corte potrebbe infatti favorire l’introduzione di criteri che richiedano un legame più concreto con l’Italia per l’ottenimento della cittadinanza, superando la sola discendenza e valorizzando l’appartenenza sostanziale alla comunità nazionale.
- Riconosce la sovranità degli Stati: la sentenza ribadisce che spetta a ciascun Paese definire i criteri per la cittadinanza, purché nel rispetto dei principi UE. L’Italia, quindi, mantiene piena autonomia nel ridefinire il proprio modello, anche prevedendo un “legame effettivo” nella trasmissione della cittadinanza.
- Apre alla possibilità di riforma: la Corte sottolinea che le leggi sulla cittadinanza non sono immutabili. Anche in Italia, il fatto che lo ius sanguinis esista da decenni non impedisce una sua revisione. La sentenza Malta funge da precedente, indicando che la cittadinanza può e deve evolvere, restando coerente con i valori europei.
Insomma, la sentenza agisce da richiamo: la cittadinanza implica appartenenza, e la sua definizione deve restare una scelta politica e giuridica consapevole, non automatica.
Il Professor Giacomo Di Federico (ordinario di Diritto dell’Unione Europea, Università di Bologna) ha analizzato la sentenza Commissione c. Malta (29 aprile 2025, Grande Sezione) come una decisione di valore costituzionale per l’UE, che segna un punto di svolta nel controllo dell’attribuzione della cittadinanza da parte degli Stati membri. Il Professor Giacomo Di Federico ha evidenziato alcune criticità nella sentenza UE sul caso Malta, soprattutto riguardo alla mancanza di chiarezza sui controlli e sul legame richiesto tra cittadino e Stato. Ha però sottolineato che il caso maltese differisce da quello italiano, dove la cittadinanza iure sanguinis è un riconoscimento legale e non una concessione discrezionale. Sulla riforma italiana (Legge 74/2025), Di Federico ha espresso dubbi sulla sua compatibilità con il diritto UE, criticando la revoca generalizzata della cittadinanza senza valutazioni individuali. Propone invece una revisione più equilibrata con salvaguardie per i nati prima della riforma e un esame caso per caso del legame effettivo con l’Italia, possibilmente legato alla residenza. La decisione finale sulla legittimità della riforma spetterà probabilmente alla Corte di giustizia europea.
Prima del caso Commissione contro Malta, la normativa appariva chiara: i cittadini degli Stati membri erano cittadini europei e la solidarietà tra di loro garantiva la protezione dei loro diritti. Questo rifletteva un approccio laissez-faire, fondato su una visione liberale della cittadinanza UE che mirava a superare i confini nazionali. Tuttavia, la sentenza della Corte sembra indicare un cambiamento rispetto a questo approccio più permissivo. La Corte di Giustizia adotta una visione tradizionale della cittadinanza come legame intrinseco tra Stato e individuo, senza considerare la complessità delle identità multiple e delle alleanze nazionali che coesistono nel XXI secolo, realtà su cui si fondano anche principi cardine dell’UE come la non discriminazione e la libertà di movimento. La sentenza su Malta presenta inoltre carenze nel ragionamento giuridico: manca una spiegazione chiara e coerente delle motivazioni che giustificano il discostamento dalla giurisprudenza e dai trattati già in essere. Questa mancanza di chiarezza potrebbe potenzialmente indebolire la legittimità della decisione stessa e, di conseguenza, dell’intero diritto dell’Unione Europea. Nonostante queste criticità, la sentenza avrà un impatto significativo sul diritto di cittadinanza dell’UE, soprattutto limitando i programmi che permettono l’acquisizione della cittadinanza in cambio di denaro o investimenti. Se la Corte dovesse continuare su questa linea interpretativa in futuro, potrebbe rafforzare notevolmente il controllo degli Stati sulla cittadinanza, sacrificando una visione più aperta e inclusiva. Questo potrebbe alterare profondamente l’equilibrio federale all’interno dell’UE.
Al momento è difficile prevedere se la sentenza avrà un impatto definitivo. Il programma maltese non continuerà nella sua forma attuale, e Malta ha subito accettato la decisione della Corte di Giustizia. Tuttavia, il governo ha anche annunciato che avvierà una revisione legale per capire come adeguare il programma alle disposizioni della sentenza.
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
- Commissione Europea, COM(2019) 12 final, Report from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Investor Citizenship and Residence Schemes in the European Union, 23 gennaio 2019.
- Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Sentenza del 29 aprile 2025, Commissione contro Repubblica di Malta, C-181/23.
- Legge 74/2025
- Legge n. 91/1992
