ABSTRACT: L’articolo analizza l’evoluzione costituzionale della figura del capo del governo italiano dall’Unità d’Italia alla nascita della Repubblica (1861-1948). Partendo dall’assenza di una disciplina esplicita nello Statuto Albertino, lo studio ricostruisce il progressivo sviluppo del ruolo del Presidente del Consiglio nel sistema liberale, il rafforzamento autoritario della carica durante il regime fascista con l’istituzione del Capo del Governo Primo Ministro Segretario di Stato, e la successiva trasformazione nel periodo di transizione istituzionale tra il 1944 e il 1946. L’analisi si conclude con il dibattito dell’Assemblea Costituente sul ruolo del Primo Ministro nel progetto costituzionale e con la scelta finale dei costituenti di configurare il Presidente del Consiglio come primus inter pares, decisione che ha inciso profondamente sulla stabilità dei governi nella storia repubblicana.
SOMMARIO: 1. INTRODUZIONE – 2. IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DEL REGNO D’ITALIA (1861-1925) – 3. IL CAPO DEL GOVERNO PRIMO MINISTRO SEGRETARIO DI STATO (1925-1944) – 4. IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO PRIMO MINISTRO SEGRETARIO DI STATO (1944-1946) – 5. IL PRIMO MINISTRO PRESIDENTE DEL CONSIGLIO NEL PROGETTO DELLA COSTITUENTE (1946-1948) – 6. CONCLUSIONI.
1. INTRODUZIONE
Il Presidente del Consiglio dei Ministri è il capo del governo della Repubblica Italiana. Rispetto agli altri ministri assume il ruolo di un primus inter pares (primo tra pari), al contrario di altri capi di governo europei, come il Primo Ministro britannico, il Cancelliere tedesco e il Presidente del Governo spagnolo, che invece hanno una posizione di supremazia rispetto agli altri membri dei rispettivi governi (primus super pares). Tuttavia i poteri del Presidente del Consiglio non sono rimasti immutati dall’Unità d’Italia nel 1861, ma nel corso del tempo sono cambiati, a seconda della situazione politica presente nel Paese. Lo scopo di quest’analisi è di ripercorrere l’evoluzione della figura del capo del governo italiano a partire dal 1861 fino al 1926. Essendo molto ampio il periodo storico-politico affrontato da quest’analisi, essa è stata divisa in due articoli: il primo terminerà con l’entrata in vigore della Costituzione Repubblicana, mentre il secondo fino all’entrata in carica del Governo Meloni.
2. IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DEL REGNO D’ITALIA (1861 – 1925)
Lo Statuto Albertino, la prima Costituzione Italiana, adottata nel 1848 dal Regno di Sardegna e poi estesa dopo il 1861 a tutto il resto della penisola, non prevedeva la figura del Presidente del Consiglio dei Ministri; formalmente infatti il Re svolgeva il ruolo sia di Capo di Stato sia di Capo del Governo. Tuttavia già dal XVIII Re Carlo Emanuele III e suo figlio Vittorio Amedeo III di Savoia si fecero affiancare da una figura che de facto svolgeva il ruolo di capo del governo, chiamata Gran Cancelliere o Primo Segretario di Stato. Dopo l’entrata in vigore dello Statuto e le prime elezioni legislative nel 1848, Carlo Alberto affidò a Cesare Balbo, esponente della Destra storica, l’incarico di formare un il primo governo costituzionale del Regno di Sardegna. Il sovrano si ispirò sia al modello costituzionale britannico sia a quello francese. L’assenza sia nel testo costituzionale sia di una legge ordinaria che definisse i poteri del Presidente del Consiglio, rese difficile stabilire la ripartizione delle competenze tra il Governo e la Corona, soprattutto quando salì al trono Vittorio Emanuele II di Savoia, che preferiva ricorrere ad una diplomazia personale per raggiungere i propri obiettivi politici, ostacolando spesso l’attività del Governo. Il 14 novembre 1852 Camillo Benso Conte di Cavour (Destra Storica) venne nominato nuovo Presidente del Consiglio e rafforzò il proprio potere sugli altri ministri, mantenendo la guida di alcuni ministeri nel corso dei suoi quattro governi (Esteri, Interno, Finanze e Marina). Il primo tentativo di istituire giuridicamente la figura del Presidente del Consiglio avvenne il 24 marzo 1867 con il regio decreto n. 3629, presentato dal Governo Ricasoli II, che non venne ben accolto sia dal Parlamento sia dalla Corona e comportò alle dimissioni del governo, sostituito dal Governo Rattazzi II che con il regio decreto n. 3664 del 28 aprile 1867 abrogò il precedente regio decreto. Un secondo tentativo venne avanzato dal primo governo guidato da Antonio Depretis nel 1876, ma non riuscì a concretizzarsi, così come anche nel 1878 con il Governo Cairoli I. Nel 1887 Francesco Crispi, seguendo l’esempio di Cavour, decise di assumere la guida di ministeri importanti, anche perché il Presidente del Consiglio, non essendo riconosciuto come figura autonoma dalla legge, non disponeva di un proprio ufficio che avrebbe potuto aiutarlo nella sua azione di governo. Il 14 novembre 1901, con il regio decreto n 466, il Governo Zanardelli delineò le competenze del Presidente del Consiglio e il suo rapporto con gli altri ministri; secondo l’articolo 6 del regio decreto infatti: Il Presidente del Consiglio dei Ministri rappresenta il Gabinetto, mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo di tutti i Ministeri e cura l’adempimento degli impegni presi dal Governo nel discorso della Corona, nelle sue relazioni col Parlamento e nelle manifestazioni fatte al Paese. Esso presenta al Parlamento i disegni di legge che riguardino l’Amministrazione generale dello Stato; presenta, insieme ai Ministri competenti, quelli di riforme organiche e quelli cui per circostanze speciali credesse conveniente associarsi, controfirmando coi rispettivi Ministri le leggi relative. Il Presidente quindi coordina l’attività degli altri ministri (non dirige il Governo) e il principale potere che ha nei confronti dei ministri è l’attribuzione della controfirma dei decreti di nomina degli stessi ministri, rafforzando quindi il suo ruolo nella formazione del governo. Il Presidente del Consiglio quindi rimase abbastanza debole e ciò rese fragili i governi italiani, soprattutto a seguito anche dell’azione della legge elettorale proporzionale nel 1919: durante la XXV legislatura, dal 1919 al 1921 si succedettero tre Governi, mentre durante la XXVI legislatura, dal 1921 al 1924 cinque Governi. Delle continue crisi politiche ne approffittò Benito Mussolini, che con la marcia su Roma, compì il suo colpo di Stato, istituzionalizzato poi con l’incarico di formare un nuovo governo da parte del Re Vittorio Emanuele III di Savoia. Mussolini, in nome di una maggiore stabilità dei governi italiani, riformò la figura del Presidente del Consiglio, sostituendolo con la legge del 24 dicembre 1925 n. 2263 (una delle prime leggi fascistissime che trasformarono il Regno d’Italia liberale in un regime autoritario) con il Capo del Governo Primo Ministro Segretario di Stato.
3. IL CAPO DEL GOVERNO PRIMO MINISTRO SEGRETARIO DI STATO (1925 – 1944)
La legge del 24 dicembre 2925 n 2263 modificò per la prima volta lo Statuto Albertino, che era una costituzione flessibile, caratteristica che permetteva la sua modifica o deroga attraverso una semplice legge ordinaria, senza procedure particolari. L’articolo 2 della legge stabiliva che il capo del governo primo ministro segretario di Stato è nominato e revocato dal Re ed è responsabile verso il Re dell’indirizzo generale politico del Governo. Questo pose fine al rapporto di fiducia tra la Camera dei Deputati e il Governo, e quindi del sistema parlamentare, rendendo il Primo Ministro responsabile unicamente nei confronti del Sovrano. I successivi due commi dell’articolo 2 definivano i rapporti tra il capo del governo e i ministri: I ministri segretari di Stato sono nominati e revocati dal Re, su proposta del capo del governo primo ministro. Essi sono responsabili verso il Re e verso il capo del governo di tutti gli atti e i provvedimenti dei loro Ministeri; i sottosegretari di Stato sono nominati e revocati dal Re, su proposta del capo del governo di concerto col ministro competente. L’articolo 3 proseguiva poi stabilendo che il capo del governo primo ministro dirige e coordina l’opera dei ministri, decide sulle divergenze che possono sorgere tra di essi, convoca il Consiglio dei ministri e lo presiede. I Ministri quindi erano responsabili sia nei confronti del monarca sia nei confronti del capo del governo, che con il potere di proporne la nomina e la revoca al sovrano insieme alla direzione generale del governo lo resero non più un primus inter pares, ma piuttosto un primus super pares. L’articolo 4 invece istituzionalizzò il potere del Presidente del Consiglio di assumere la guida di alcuni ministeri, stabilendo che con regio decreto può essere affidata al capo del governo la direzione di uno o più ministeri. In tal caso con suo decreto egli può delegare al sottosegretario di Stato parte delle attribuzioni del ministro. Questa prassi, tana per rafforzare il ruolo del Presidente del Consiglio all’interno di un sistema liberale, finì per accentuare il carattere autoritario del nuovo regime di Mussolini, concentrando sempre più potere nelle mani del capo del governo. Nel 1933 Mussolini arrivò a detenere la titolarità di sette dicasteri sui quattordici che componevano il suo governo. L’articolo 6 poi garantiva al Capo del governo primo ministro il controllo sui lavori parlamentari, perché stabiliva che nessun oggetto può essere messo all’ordine del giorno di una delle due Camere, senza l’adesione del capo del governo. Il Capo del Governo primo ministro era anche di diritto il presidente del Gran Consiglio del Fascismo, l’organo massimo del Partito Nazionale Fascista, composto dai gerarchi fascisti, che venne poi istituzionalizzato con la legge del 9 dicembre 1928, n. 2693, che lo rese un organo costituzionale del Regno d’Italia in quanto organo supremo, che coordina e integra tutte le attività del regime sorto dalla rivoluzione dell’ottobre 1922. Deteneva anche la presidenza di un altro organo istituzionale, il Consiglio nazionale delle corporazioni, istituito nel 1926 e resto operativo dal 1930, che aveva lo scopo di preparare e di coordinare l’economia italiana. Infine il Capo del Governo primo ministro divenne la seconda carica del Regno d’Italia, la figura politica più potente, seconda soltanto al Sovrano, che restava la massima carica dello Stato. Mussolini istituì dunque una diarchia tra il Fascimo e la Corona: Il Re avrebbe nominato il capo del governo primo ministro, scegliendolo da una lista di candidati proposta dal Gran Consiglio del Fascismo, a cui, a sua volta, era stata proposta dall’ultimo Capo del Governo Primo Ministro in carica. In questo modo Mussolini ottenne il potere anche di controllare la successione nella sua eventuale rimozione dalla carica da parte del Sovrano. La diarchia tra Fascimo e Corona andò ad accentuarsi dopo la guerra d’Etiopia, con l’assunzione da parte di Mussolini il 9 maggio 1936 del titolo di Duce Fondatore dell’Impero (sostituendo quello di Duce del Fascismo che deteneva dal 1919) e poi dal 2 aprile 1938 il grado militare di Primo Maresciallo dell’Impero, condividendolo assieme al Re Vittorio Emanuele III di Savoia. Sempre nel 1938 negli atti normativi la dizione di “Capo del governo” era alternata con quella di Duce, Primo Ministro Segretario di Stato. Nonostante Mussolini fosse sicuro che il Sovrano non lo avrebbe mai rimosso dal proprio incarico, scoprì che la sua fiducia era mal riposta. Le continue sconfitte militari spinsero sia un gruppo di gerarchi guidati da Dino Grandi a presentare un ordine del giorno alla riunione del Gran Consiglio del Fascimo che portò la notte del 25 luglio 1943 alle dimissioni di Mussolini e alla sua incarcerazione su ordine del Sovrano, che nominò come nuovo capo del governo primo ministro il generale Pietro Badoglio. Quest’ultimo formò all’inizio un esecutivo composto esclusivamente dai militari e indipendenti, per poi formarne un secondo a seguito di un accordo siglato nell’aprile del 1944 che impegnava i partiti antifascisti del Comitato di Liberazione Nazionale (CLN), il Re e il governo Badoglio a collaborare, rimandando la scelta tra monarchia e repubblica al termine della guerra. Il 16 maggio 1944 (operativo dal 3 giugno) con un regio decreto mutò il titolo del capo del governo italiano, che divenne Presidente del Consiglio Primo Ministro Segretario di Stato
4. IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO PRIMO MINISTRO SEGRETARIO DI STATO (1944 – 1946)
Il nuovo titolo venne scelto per distanziarsi dal regime fascista di Mussolini, richiamandosi a quello precedente, anche se le sue prerogative restarono le stesse. Aumentò invece la propria influenza politica perché il Governo non rispondeva più alla Monarchia, molto indebolita per il suo passato supporto al regime fascista, ma al Comitato di Liberazione Nazionale. Il principe Umberto di Savoia, dopo aver assunto il ruolo di Luogotenente generale del Regno, si limitò a ratificare gli atti normativi, mentre il Presidente del Consiglio Primo Ministro assunse il ruolo di dirigere l’azione politica, in costante accordo con il CLN. Gli stessi Ministri rispondevano politicamente ai rispettivi partiti piuttosto che alla Corona. Nel 1945, con il decreto legislativo luogotenenziale del 5 aprile 1945 e con quello del 31 agosto 1945 venne istituita la Consulta Nazionale, un parlamento provvisorio, che aveva il compito di produrre pareri sui problemi generali e sui provvedimenti legislativi del Governo. L’obbligo da parte del Governo di sentire il parere della Consulta sulle materie di bilancio, imposte e leggi elettorali allontanò ulteriormente l’organo esecutivo dall’influenza della Corona. Il Referendum Istituzionale del 2 giugno 1946 sancì la fine della Monarchia e con essa il passaggio ad una nuova denominazione per il capo del governo italiano, quella di Presidente del Consiglio dei Ministri della Repubblica Italiana
Il Primo Ministro Presidente del Consiglio – Il Progetto della Costituente (1946 – 1948)
Dopo l’elezione dell’Assemblea Costituente, il 15 luglio 1946 venne istituita la Commissione per la Costituzione, formata da 75 deputati, con il compito di elaborare il nuovo testo costituzionale della Repubblica Italiana. La Commissione procedette nei suoi lavori suddividendosi nel modo seguente: Prima Sottocommissione Diritti e Doveri dei Cittadini; Seconda Sottocommissione Ordinamento costituzionale della Repubblica, suddivisa a sua volta in Prima Sezione Potere Esecutivo e Seconda Sezione Potere Giudiziario; Terza Sottomissione Diritti e Doveri Economico-Sociali e il Comitato di Redazione. Il progetto di Costituzione della Repubblica Italiana, approvato dalla Commissione, venne presentato alla Presidenza dell’Assemblea Costituente il 31 gennaio 1947. Il Titolo III della Parte II del progetto era dedicato al Governo, in particolare la Sezione prima al Consiglio dei Ministri. L’articolo 86 stabiliva che il Governo della Repubblica è composto dal Primo Ministro, Presidente del Consiglio, e dai Ministri. Il Presidente della Repubblica nomina il Primo Ministro e su, proposta di questo, i Ministri. Veniva quindi adottata una nuova denominazione per il capo dell’esecutivo, quella di Primo Ministro. Il successivo articolo 87 proseguiva con Primo Ministro e Ministri debbono avere la fiducia del Parlamento. Entro otto giorni dalla sua formazione, il Governo si presenta all’Assemblea Nazionale per chiedere la fiducia. La fiducia è accordata su mozione motivata, con voto nominale ed a maggioranza assoluta dei componenti dell’Assemblea. La fiducia era quindi accordata dalla Camera dei Deputati e dalla Camera dei Senatori in seduta comune (Assemblea Nazionale), visto che la nuova Costituzione introduceva l’elezione diretta della camera alta, fino ad allora completamente di nomina regia. L’articolo 88 garantiva che il voto contrario dell’una o dell’altra Camera su una proposta del Governo non comporta dimissioni. Una mozione di sfiducia non può essere presentata ad una Camera se non è motivata e firmata da un quarto dei componenti né può essere posta in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. Dopo il voto di sfiducia di una delle Camere il Governo, se non intende dimettersi, deve convocare l’Assemblea Nazionale che si pronuncia su una mozione motivata. Se la fiducia era accordata in seduta comune, una mozione di sfiducia poteva essere approvata da soltanto una Camera, ma il Governo poteva convocare il Parlamento in seduta comune per chiedere una seconda votazione. L’articolo 89 stabiliva che Il Primo Ministro dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo di tutti i Dicasteri, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri. I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e personalmente degli atti dei loro Dicasteri. La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei Ministeri. Veniva quindi riconosciuto il ruolo di supremazia del Primo Ministro sugli altri Ministri, e anche garantito un proprio ufficio indipendente dagli altri dicasteri, ovvero la Presidenza del Consiglio, non dovendo quindi più ricorrere a ricoprire altri incarichi ministeriali per esercitare il proprio potere. Infine l’articolo 90 stabiliva che il Primo Ministro e i Ministri possono essere messi in stato d’accusa dalle due camere per atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni. Nella relazione al progetto di costituzione della Repubblica italiana si afferma che: per dare stabilità al governo il progetto fa del Presidente del Consiglio dei Ministri non più un primus inter pares, ma un capo, per dirigere e coordinare l’attività di tutti i ministri, e regola le manifestazioni della fiducia e della sfiducia parlamentare. Senza la volontà del Parlamento nessun governo può sorgere o durante in vita. Per dare espressione di questa volontà, al momento della costituzione del governo, ed in sede di appello per la sfiducia, interviene l’assemblea riunita delle due camere. Si riafferma il rapporto tra Governo e Parlamento che il regime fascista aveva voluto cancellare, tuttavia il capo del governo italiano non è ricondotto al ruolo di precedente durante il periodo liberale (1861 – 1925), ma è a tutti gli effetti il capo dell’esecutivo e della maggioranza, come ribadito nella stessa relazione in un precedente paragrafo, in cui si vuole distinguere chiaramente le prerogative del Primo Ministro da quelle del Presidente della Repubblica, affinché non succeda più come in passato tra il Governo e la Corona. L’obiettivo dei costituenti era quello di garantire un sistema parlamentare stabile, ispirandosi alla forma di governo britannica. Tuttavia durante le discussioni in aula, la Democrazia Cristiana e il Partito Comunista Italiano decisero di ridurre nuovamente il capo del governo italiano a ruolo di primus inter pares, indebolendo il Governo, per evitare che nessuna forza politica potesse imporsi sulle altre: la Democrazia Cristiana temeva che il PCI avrebbe instaurato uno Stato socialista a regime comunista se fosse giunto al potere come nei Paesi dell’Europa Orientale, baltica e balcanica su influenza dell’URSS; il Partito Comunista Italiano temeva che la DC avrebbe messo al bando qualunque formazione comunista. uesta scelta politica da parte di entrambi i partiti produsse un sistema parlamentare assembleare, che ebbe come immediata conseguenza Governi instabili per quasi 80 anni.
5. CONCLUSIONE
La decisione della DC e del PCI ha avuto delle ripercussioni sul sistema politico italiano e sullo sviluppo della democrazia in Italia. A partire dagli anni Sessanta si iniziò a discutere di una possibile riforma costituzionale per rafforzare il Governo, ma soltanto negli anni Ottanta con la formazione delle diverse Bicamerali vennero avanzate delle proposte concrete: sia la Bicamerale Bozzi sia la Bicamerale Iotti proposero di introdurre la figura del Primo Ministro, prevista dal progetto originale della Costituzione Italiana, e di rafforzare il ruolo del Parlamento in seduta comune. Non si riuscì mai a giungere ad un accordo tra le diverse forze politiche perché proprio come nel 1946 c’erano coloro che avevano tutti gli interessi affinché in Italia continuassero ad esistere Governi fragili. Di recente è stata presentata una proposta di riforma costituzione dal Governo Meloni per introdurre l’elezione diretta del Presidente del Consiglio: è importante tenere bene a mente che l’elezione popolare non comporta necessariamente una maggiore stabilità dei governi; lo comporta invece i rapporti tra Primo Ministro e Ministri e tra Governo-Parlamento. Sarebbe opportuno che le forze politiche per una volta anteponessero la necessità di avere una solida democrazia con un forte Parlamento e un forte Governo per evitare possibile future degenerazioni non democratiche, che, come ci insegna Piero Calamandrei, nascono proprio quando i Governi sono deboli e fragili.
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
- https://www.quirinale.it/allegati_statici/costituzione/Statutoalbertino.pdf
- regio decreto 28 marzo 1867, n. 3629
- regio decreto 28 aprile 1867, n. 3664
- regio decreto 25 agosto 1876, n. 3289
- regio decreto 14 novembre 1901, n. 466
- legge 24 dicembre 1925, n. 2263
- legge 9 dicembre 1928, n. 2693
- regio decreto 2 luglio 1926, n. 1131
- regio decreto 14 luglio 1927, n. 1347
- legge 20 marzo 1930, n. 206
- regio decreto 16 maggio 1944
- Il Decreto legislativo luogotenenziale 5 aprile 1945, n. 146
- Il Decreto legislativo luogotenenziale 31 agosto 1945, n. 527
- La Nascita della Repubblica nei lavori dell’Assemblea Costituente, primo volume di Culture Politiche e Assemblea Costituente, ciclo di seminari dell’80° Anniversario dell’Assemblea Costituente.
