CRISI ISTITUZIONALE A WASHINGTON: ANALISI GIURIDICA DELLO SHUTDOWN DEL GOVERNO FEDERALE USA

ABSTRACT: Una carenza di stanziamenti, comunemente nota come “shutdown” del governo, si verifica quando termina il periodo di validità di un finanziamento e non entra ancora in vigore un nuovo stanziamento. Questo fenomeno si manifesta più frequentemente alla fine dell’anno fiscale, nel caso in cui non sia stato approvato né uno stanziamento regolare, che copre l’intero anno fiscale, né una risoluzione continuativa, che garantisce fondi temporanei a breve termine. In ogni sistema costituzionale, stabilire chi ha il controllo sui fondi pubblici è fondamentale, e le varie costituzioni possono distribuire questo potere in modi differenti. Negli Stati Uniti, la Costituzione attribuisce esplicitamente al Congresso l’autorità di decidere sull’utilizzo delle risorse finanziarie del governo. Oggi, le agenzie amministrative sotto la supervisione del Presidente detengono spesso poteri significativi, e i Presidenti hanno rivendicato un’ampia autorità in materia di politica estera e uso della forza militare. Impedendo o imponendo condizioni sui nuovi fondi – fondi di cui il Presidente ha bisogno per far funzionare il governo e portare avanti le proprie priorità – il Congresso può esercitare un controllo continuo su come tali autorità vengono esercitate. Lo scopo dell’articolo è quello di analizzare le cause, le implicazioni legali e gli effetti istituzionali dello shutdown.

SOMMARIO: 1. QUADRO NORMATIVO E COSTITUZIONALE – 2. CAUSE E MECCANISMI DELLO SHUTDOWN – 3. IMPATTI LEGALI E ISTITUZIONALI – 4. PRECEDENTI STORICI E CASI COMPARATIVI – 5. PROSPETTIVE E RIFORME POSSIBILI – 6. CONCLUSIONI

1. IL QUADRO NORMATIVO E COSTITUZIONALE

Negli Stati Uniti, il potere di spesa pubblica è conferito al Congresso dalla Appropriations Clause della Costituzione (Articolo I, Sezione 9), che stabilisce che nessun denaro può essere prelevato dal Tesoro senza stanziamenti previsti dalla legge. Dal 1977, il bilancio federale segue un anno fiscale che va dal 1° ottobre al 30 settembre dell’anno successivo, articolato in dodici disegni di legge di spesa che devono essere approvati dal Congresso. L’Antideficiency Act vieta al governo di assumere obbligazioni o effettuare spese in assenza di stanziamenti, e impedisce al personale federale di lavorare senza copertura salariale, fatta eccezione per le emergenze relative alla sicurezza della vita umana o alla protezione della proprietà. In assenza di stanziamenti, le agenzie devono ridurre le attività essenziali, fenomeno noto come government shutdown.

Ogni agenzia è tenuta a predisporre piani di emergenza per lo shutdown, aggiornati e pubblicati online dall’Office of Management and Budget (OMB). La Circular No. A-11 (agosto 2025) chiarisce che le attività finanziate con stanziamenti non scaduti, comprese alcune spese obbligatorie o programmi con fondi residui dell’anno precedente, possono continuare a funzionare, mentre la copertura salariale del personale dipenderà dalla disponibilità dei fondi.

La Costituzione impone al Presidente l’obbligo di “assicurare che le leggi siano fedelmente eseguite”, inclusa l’applicazione delle leggi di stanziamento. Ciò genera un equilibrio complesso tra il Congresso, che controlla la “borsa” e può vincolare il potere esecutivo, e il Presidente, che esercita poteri enumerati, come quelli in materia di politica estera e difesa. James Madison definì il controllo del Congresso sulla spesa uno strumento essenziale per limitare e bilanciare le prerogative dell’esecutivo, ma la Costituzione non concede al Congresso poteri assoluti: alcune limitazioni, come il diniego di fondi per esercitare poteri presidenziali specifici, sarebbero incostituzionali.

In questo contesto, lo stanziamento dei fondi rappresenta oggi uno dei principali strumenti di controllo istituzionale, in grado di condizionare l’operato delle agenzie e l’attuazione delle politiche presidenziali. La gestione degli stanziamenti evidenzia come il Congresso, pur non detenendo tutti i poteri esecutivi, possa influenzare direttamente la capacità del Presidente di portare avanti le proprie priorità, sottolineando l’importanza della supervisione legislativa nella struttura costituzionale americana.

2. CAUSE E MECCANISMI DELLO SHUTDOWN

Il potere attribuito al Congresso di autorizzare le spese pubbliche, come detto, è sancito dalla Costituzione americana. Questo potere, esercitato tramite leggi di stanziamento, consente al Congresso di definire importi, scopi e periodi di utilizzo dei fondi, imponendo vincoli legali al potere esecutivo: le agenzie federali non possono spendere più del previsto, meno del previsto o per finalità diverse da quelle stabilite.

Il processo di stanziamento, sebbene non obbligatorio annualmente per la Costituzione, è diventato una prassi consolidata. Le Commissioni per gli stanziamenti della Camera e del Senato coordinano il lavoro dei rispettivi sottocomitati, che analizzano le richieste di bilancio del Presidente, valutano le giustificazioni di spesa delle agenzie e redigono i progetti di legge. Dopo audizioni e discussioni, i sottocomitati inviano i disegni di legge alle commissioni principali, che li riferiscono all’intera Camera o Senato, accompagnandoli con relazioni scritte. Gli stanziamenti possono essere annuali, pluriennali o “senza anno”, restando disponibili fino all’esaurimento dei fondi.

Secondo l’Antideficiency Act, le agenzie federali non possono spendere o obbligare fondi senza stanziamenti. Se il Congresso non approva tutte le dodici leggi di spesa annuali, le agenzie devono sospendere le attività non essenziali: ciò genera uno “shutdown” del governo, che può essere totale o parziale. Durante queste chiusure, le operazioni essenziali per sicurezza pubblica e nazionale, come servizi di emergenza e operazioni militari, possono continuare, mentre altre attività sono sospese. Le agenzie pubblicano piani di emergenza dettagliando le priorità presidenziali.

Gli shutdown sono spesso il risultato di conflitti ideologici e strategici tra Democratici e Repubblicani. Negli ultimi decenni, la polarizzazione politica ha accentuato le divergenze, con strategie come il “Starve the beast”, volte a limitare la spesa pubblica attraverso la riduzione delle entrate fiscali. Recenti shutdown hanno lasciato centinaia di migliaia di dipendenti federali in congedo non retribuito e creato incertezza per molti programmi. Tentativi di misure tampone per finanziare temporaneamente le agenzie sono spesso ostacolati da negoziati politici complessi, in particolare su programmi di assistenza sanitaria e finanziamenti a stati e infrastrutture, generando conflitti prolungati tra le due maggiori forze politiche.

In questo contesto, il potere di stanziamento del Congresso rappresenta uno degli strumenti più incisivi di controllo sull’esecutivo, equilibrando l’autorità presidenziale e influenzando la gestione dei programmi federali essenziali.

3. IMPATTI LEGALI E ISTITUZIONALI

Durante uno shutdown del governo federale, le agenzie possono riallocare i fondi disponibili per mantenere le operazioni critiche, purché rispettino l’ Antideficiency Act e altri vincoli legali. I piani di emergenza delle agenzie indicano le priorità presidenziali e definiscono quali attività continuano. Tuttavia, la maggior parte dei programmi discrezionali non riceve nuovi finanziamenti; alcune eccezioni includono infrastrutture autostradali e fondi già assegnati per l’istruzione primaria e secondaria (Titolo I e IDEA). Altri programmi, come la sicurezza informatica statale e locale, centri sanitari comunitari e assistenza temporanea per famiglie bisognose, perdono l’accesso a nuovi fondi. Allo stesso modo, alcune disposizioni flessibili di Medicare, come la telemedicina e l’iniziativa “Acute Care Hospital at Home”, cessano temporaneamente.

I dipendenti federali in congedo non retribuito (furlough) ricevono la retribuzione arretrata al termine dello shutdown, come stabilito dal Government Employee Fair Treatment Act del 2019. Le agenzie chiudono le funzioni ordinarie e di ricerca, mantenendo solo servizi essenziali e attività finanziate da stanziamenti pluriennali o da tariffe. Ad esempio, l’HHS e le sue divisioni, tra cui NIH, CDC, FDA e ARPA-H, sospendono molte attività amministrative e di ricerca, pur continuando i servizi critici.

Lo shutdown colpisce circa 750.000 dipendenti federali al giorno, con un costo giornaliero di circa 400 milioni di dollari in stipendi. Il numero di dipendenti in furlough può variare, con alcune agenzie che richiamano personale in servizio mentre altre sospendono ulteriori lavoratori. Gli effetti sull’economia dipendono dalla durata della chiusura e dalle decisioni dell’Amministrazione. Secondo il Congressional Budget Office (CBO), uno shutdown prolungato può ridurre i redditi di imprese private e occupazione, sebbene una chiusura breve abbia impatti limitati. Analisi di Goldman Sachs e JPMorgan indicano che la crescita del PIL reale potrebbe subire un calo marginale dello 0,1–0,15% a settimana di interruzione, con un rimbalzo successivo.

Alcuni servizi continuano: la magistratura opera finché i fondi non terminano, le forze dell’ordine e il controllo del traffico aereo rimangono attivi, e programmi obbligatori come la previdenza sociale e Medicare continuano a funzionare. Anche il Dipartimento del Lavoro e della Difesa mantiene personale essenziale, sebbene i militari possano ricevere lo stipendio in ritardo.

4. PRECEDENTI STORICI E CASI COMPARATIVI

Gli shutdown del governo statunitense, pur oggi noti alla maggior parte degli americani, sono un fenomeno relativamente recente, nato con il Congressional Budget Act del 1974. Da allora, il Congresso non ha approvato i finanziamenti federali in 21 occasioni, ma le prime sei interruzioni non ebbero effetti reali. Solo dopo i pareri del Procuratore Generale Benjamin Civiletti del 1980 e 1981, i cosiddetti “vuoti di finanziamento” iniziarono a comportare la chiusura parziale o totale delle agenzie federali.

L’ultimo shutdown prima del 2025 si è verificato tra il 2018 e il 2019, legato alla questione dell’immigrazione. I Democratici, con il sostegno di gruppi attivisti, cercavano di proteggere i beneficiari del programma DACA dalla deportazione, mentre l’amministrazione Trump aveva annunciato la sua intenzione di porre fine al programma. Durante il dibattito sul disegno di legge di finanziamento, il filibuster in Senato bloccò temporaneamente l’approvazione, minacciando lo shutdown. Tuttavia, i Democratici cedettero rapidamente dopo che il leader della maggioranza, Mitch McConnell, promise un futuro voto sulle questioni migratorie. Un secondo shutdown, più breve e “tecnico”, coinvolse il senatore Rand Paul, che ritardò l’approvazione di un accordo sul bilancio legato al “fiscal cliff” del 2011 per protesta contro le spese militari, ma durò solo poche ore.

Gli shutdown statunitensi si distinguono da quanto avviene in altre democrazie, come il Regno Unito, dove chiusure simili non si verificano mai. Le differenze principali riguardano quattro fattori: il potere relativo del legislatore, la facilità di approvare il bilancio, l’importanza politica della posta in gioco e le regole sugli stanziamenti. A Londra, solo l’esecutivo propone la spesa, il Parlamento supervisiona ma non può bloccare il bilancio, e l’approvazione richiede una semplice maggioranza alla Camera dei Comuni. Negli Stati Uniti, invece, il bilancio deve essere approvato da Camera e Senato, con regole complesse come i 60 voti necessari in Senato per chiudere il dibattito.

Inoltre, i membri del Parlamento britannico rischiano la caduta del governo in caso di voto contrario al bilancio, mentre negli Stati Uniti i legislatori affrontano solo conseguenze politiche. Infine, una sentenza del 1980 rese illegale la spesa senza approvazione del Congresso, aggravando l’impatto degli shutdown. Il Regno Unito evita questo problema grazie ai “votes on account”, che consentono di anticipare i fondi necessari per l’anno finanziario successivo.

5. PROSPETTIVE E RIFORME POSSIBILI

Uno dei tentativi più recenti di evitare gli shutdown negli Stati Uniti è fallito. Il Senato ha respinto l’Eliminate Government Shutdowns Act, proposta volta a garantire un finanziamento automatico del governo quando il Congresso non approva il bilancio. Il disegno di legge, presentato dal senatore Ron Johnson (Wisconsin) e dal deputato Dusty Johnson (South Dakota), è stato bocciato con 61 voti contrari e 37 favorevoli.

La proposta, nota come “Johnson and Johnson bill”, prevedeva che, se il Congresso non approvava il bilancio entro il 30 settembre, si attivasse automaticamente un’estensione di 14 giorni dei finanziamenti, replicando il bilancio dell’anno precedente. In caso di ulteriore ritardo, la proroga sarebbe continuata ogni due settimane fino all’approvazione definitiva del bilancio. Tuttavia, le forti divisioni politiche hanno reso difficile raggiungere compromessi efficaci. Inoltre, migliorare la negoziazione tra i partiti sarebbe essenziale per prevenire futuri blocchi.

A complicare ulteriormente la situazione, la dottrina della Corte Suprema in materia di potere esecutivo si è evoluta. Un’ipotetica decisione del 2025, che estendesse l’autorità presidenziale delineata in sentenze come Department of State v. AIDS Vaccine Advocacy Coalition e altre sul potere di spesa, potrebbe autorizzare il Presidente a trattenere o cancellare unilateralmente fondi già stanziati dal Congresso (un’azione nota come “impoundment“). Questa crescente discrezionalità presidenziale nel non spendere fondi renderebbe un accordo volto a riaprire il governo meno vincolante, aumentando l’incertezza politica e istituzionale.

Negli Stati Uniti, gli shutdown mostrano come l’incapacità di raggiungere un accordo sul bilancio possa paralizzare l’amministrazione, con effetti economici e sociali significativi. Sistemi parlamentari come quello italiano prevedono meccanismi per la continuità operativa: l’esercizio provvisorio del bilancio (art. 81 della Costituzione) consente al governo di operare anche in assenza di una legge di bilancio approvata. A livello europeo, la mancanza di procedure uniformi espone l’Unione a rischi di disfunzione istituzionale, aggravati dalle differenze tra Stati membri in termini di politiche fiscali e strutture istituzionali.

Questi eventi sottolineano la necessità di rafforzare i meccanismi di continuità amministrativa, sia a livello nazionale sia europeo, adottando procedure chiare per la gestione delle crisi politiche, garantendo la continuità dei servizi pubblici e mantenendo la fiducia dei cittadini nelle istituzioni

6. CONCLUSIONI

Lo shutdown statunitense evidenzia tensioni tra Congresso e Presidenza nella gestione della spesa pubblica: senza stanziamenti approvati, molte agenzie sospendono le attività non essenziali, con impatti economici e sociali significativi. Legalmente, l’Antideficiency Act e sentenze come Department of State v. AIDS Vaccine Advocacy Coalition mostrano limiti e discrezionalità nell’equilibrio dei poteri. I tentativi di riforma per garantire finanziamenti automatici falliscono, sottolineando la necessità di meccanismi di continuità amministrativa più efficaci, simili a quelli europei.

La stabilità istituzionale è fondamentale per il corretto funzionamento dello Stato di diritto, poiché garantisce la continuità delle funzioni governative e la fiducia dei cittadini nelle istituzioni. Eventi come lo shutdown negli Stati Uniti mostrano come l’assenza di fondi approvati possa bloccare servizi essenziali, creando incertezze economiche e sociali. Mantenere una struttura governativa stabile assicura l’operatività dello Stato, protegge i diritti dei cittadini e favorisce un ambiente politico ed economico prevedibile e sicuro.

Per evitare crisi istituzionali come gli shutdown, è necessario rivedere e migliorare i processi legislativi, favorendo maggiore cooperazione tra esecutivo e Congresso. Meccanismi di finanziamento automatico o proroghe temporanee potrebbero garantire la continuità dei servizi pubblici anche in caso di stallo politico. Rafforzare la pianificazione bilancistica, promuovere il dialogo tra partiti e adottare procedure trasparenti ridurrebbe l’incertezza e assicurerebbe che il governo continui a operare efficacemente, tutelando cittadini e istituzioni.

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

Autore

Giacobbe Montella

Laureato a pieni voti in Lingue e in Relazioni Internazionali presso l’Università degli Studi di Napoli “L’Orientale”, arricchendo il mio percorso con un’esperienza Erasmus in Cina. Parlo quattro lingue: italiano, inglese, francese e cinese.