ABSTRACT: Il dibattito su buona fede e legitimate expectations rivitalizza la distinzione tra regole di comportamento e regole di validità. Nel diritto civile (Cass. S.U. 26725/2007), la violazione della correttezza comporta solo il risarcimento del danno. Nel diritto amministrativo, la separazione è meno netta: la violazione di un dovere di correttezza può condurre all’annullamento del provvedimento. L’esempio dell’art. 6-bis L. 241/90 (obbligo di astensione) dimostra come una regola di comportamento, se violata, possa tradursi in un vizio di legittimità, ammettendo una coincidenza tra le due categorie.
SOMMARIO: 1. LA DISTINZIONE TRADIZIONALE NEL DIRITTO CIVILE – 2. LA TRASPOSIZIONE NEL DIRITTO AMMINISTRATIVO – 3. ESEMPIO SIGNIFICATIVO: L’ART. 6-BIS DELLA LEGGE N. 241/1990 – 4. CONCLUSIONI SULLA PORTATA DELLA VIOLAZIONE.
- LA DISTINZIONE TRADIZIONALE NEL DIRITTO CIVILE
Nel diritto civile italiano, la questione della sanzione per la violazione degli obblighi di buona fede (artt. 1337 e 1338 c.c. nella fase precontrattuale) è stata tradizionalmente affrontata distinguendo tra:
- Regole di comportamento/Correttezza: La cui violazione comporta una sanzione di carattere risarcitorio(responsabilità precontrattuale o contrattuale), ma non incide sulla validità del contratto.
- Regole di validità: La cui violazione comporta la sanzione dell’invalidità (nullità o annullabilità) del contratto.
Il quesito centrale è se la violazione delle regole di comportamento possa impattare anche sulla validità dell’atto. Questo dibattito è stato composto, in ambito contrattuale, dalla nota pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 26725 del 2007 (in materia di intermediari finanziari). Tale sentenza ha ribadito la necessità di mantenere separata la distinzione tra i due tipi di regole. Secondo l’orientamento consolidato, la violazione degli obblighi di condotta (come l’informazione) previsti dalle norme di buona fede (regole di comportamento) comporta il solo risarcimento del danno, escludendo l’invalidità del contratto (salve specifiche previsioni legislative). La sanzione caducatoria è riservata ai vizi strutturali o funzionali che colpiscono il contratto come atto (regole di validità) (Cfr. R. Sacco, Il Contratto, in Trattato di Diritto Civile, Torino, 2007; A. Gentili, Invalidità, risarcimento e nullità nel diritto dei contratti, Padova, 2008).
- LA TRASPOSIZIONE NEL DIRITTO AMMINISTRATIVO
La trasposizione di tale distinzione nel diritto amministrativo richiede un’analisi critica, poiché il rapporto tra doveri di correttezza (buona fede dell’Amministrazione) e validità del provvedimento amministrativo presenta delle peculiarità:
L’Amministrazione e il Dovere di Correttezza
L’Amministrazione Pubblica è vincolata ai principi di buona fede, correttezza e lealtà non esclusivamente nei rapporti di diritto privato, ma, in modo primario e vincolante, nell’esercizio della funzione pubblica (Cfr. F. Caringella, Corso di Diritto Amministrativo, Roma, 2021). Questo dovere etico-giuridico, espressione del principio costituzionale di buon andamento e imparzialità (ex art. 97 Cost.) permea l’intera azione amministrativa, trovando un’applicazione eminente e specificata nel procedimento amministrativo.
Il dovere di correttezza si concretizza in obblighi strumentali che garantiscono la partecipazione e la trasparenza, tra cui si annoverano:
- Doveri di informazione e trasparenza: Assicurare la conoscibilità degli atti e la piena partecipazione (es. comunicazione di avvio del procedimento).
- Principio di non aggravamento: L’obbligo di adottare soluzioni proporzionate e meno gravose per i destinatari e di concludere il procedimento senza inutili ritardi.
La Regola Generale e l’Eccezione nel Diritto Amministrativo
Nel diritto amministrativo, la risposta al quesito sulla sanzione applicabile alla violazione delle regole di comportamento non è univoca. La dottrina e la giurisprudenza concordano nel ritenere che il principio di separazione tra sanzione risarcitoria (per la conducta) e sanzione caducatoria/invalidante (per l’actus) risulti meno rigido rispetto al diritto comune.
Ciò è imputabile alla natura stessa del procedimento amministrativo, il quale funge da cerniera tra l’attività materiale (comportamento) e l’atto giuridico finale (provvedimento).
- ESEMPIO SIGNIFICATIVO: L’ART. 6-BIS DELLA LEGGE N. 241/1990
Un esempio illustrativo in senso contrario alla netta separazione è fornito dall’art. 6-bis della Legge n. 241/1990, che stabilisce l’obbligo di astensione del responsabile del procedimento e dei titolari degli organi nel caso di conflitto di interessi.
- Natura della Regola: La norma impone una regola di comportamento o correttezza (dovere di imparzialità e buona fede).
- Conseguenza della Violazione: Se il funzionario viola il dovere di astensione, la conseguenza non è limitata al solo risarcimento del danno. Al contrario, la conseguenza prevalente e più rilevante è di carattere caducatorio: il provvedimento adottato in violazione dell’obbligo di astensione può essere annullato per violazione di legge(eccesso di potere in forma tipica, quale lo sviamento, o violazione di legge tout court). (Cfr. M. Clarich, Manuale di Diritto Amministrativo, Bologna, 2024).
In questo specifico caso, la regola di comportamento è stata codificata dal legislatore, assumendo di fatto la valenza di una regola di validità la cui violazione è sussumibile nelle figure di invalidità contemplate dalla L. 241/90 (violazione di legge). Si assiste, pertanto, a una coincidenza tra la violazione della regola di comportamento e la violazione della regola di validità.
- CONCLUSIONI SULLA PORTATA DELLA VIOLAZIONE.
L’esempio dell’art. 6-bis L. 241/90 dimostra che nel diritto amministrativo la violazione di un dovere di correttezza o buona fede può portare all’annullamento del provvedimento. Tuttavia, è essenziale evitare una generalizzazione:
- Non ogni violazione di una generica regola di comportamento (es. ritardo amministrativo non previsto come causa di annullamento) comporta l’invalidità del provvedimento.
- L’annullamento si verifica quando la violazione del dovere di correttezza assume una rilevanza tale da inficiare l’atto amministrativo sotto il profilo della legittimità (es. violazione di legge o eccesso di potere), spesso in presenza di una norma che abbia elevato la condotta a requisito formale o sostanziale dell’azione amministrativa.
In sintesi, mentre il diritto civile tende a mantenere una distinzione più netta, il diritto amministrativo, pur riconoscendo il risarcimento del danno per la lesione dell’affidamento legittimo (interessi legittimi pretensivi e oppositivi), ammette che le regole di comportamento possano impattare sulla validità del provvedimento, specialmente quando tali doveri sono codificati o la loro inosservanza si traduce in una figura sintomatica dell’eccesso di potere o in una violazione di legge(Cfr. G. Greco, Il dovere di correttezza e la patologia dell’atto amministrativo, Milano, 2010).
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
- Art. 6-bis l. 241/1990
- Articolo 1337 c.c.
- Articolo 1338 c.c.
- Cass. S.U. 26725/2007
- F. Caringella, Corso di Diritto Amministrativo, Roma, 2021.
- G. Greco, Il dovere di correttezza e la patologia dell’atto amministrativo, Milano, 2010.
- M. Clarich, Manuale di Diritto Amministrativo, Bologna, 2024.
- R. Sacco, Il Contratto, in Trattato di Diritto Civile, Torino, 2007; A. Gentili, Invalidità, risarcimento e nullità nel diritto dei contratti, Padova, 2008.
