1.LA NASCITA DELLA CORTE COSTITUZIONALE: ORIGINI, ISTITUZIONE E RUOLO NELLA COSTITUZIONE ITALIANA
Nei suoi primi anni, la storia della Corte costituzionale è caratterizzata dalla concretezza: se da un lato, i Presidenti e i giudici, nei loro scritti, cercano di rassicurare i poteri istituzionali, dall’altro sono alla ricerca di un punto di equilibrio, al fine di elaborare tecniche, strumenti e strategie di collaborazione che abbiano come obiettivo la legittimazione della Corte e l’ampliamento del suo margine di azione. La Corte costituzionale è considerata uno degli snodi fondamentali dello Stato costituzionale. Questa, pur essendo tra le istituzioni consolidate della nostra Repubblica e carica di responsabilità e poteri, è probabilmente la meno conosciuta, infatti, gli aspetti più problematici della Corte – dal punto di vista storico e istituzionale – non sono stati ignorati dalla storiografia.
La Costituzione, la legge fondamentale della nostra Repubblica, parla della Corte costituzionale, andando a stabilirne caratteristiche e regole. Con l’entrata in vigore il 1° gennaio 1948, la Costituzione affermava che una legge costituzionale avrebbe definito successivamente le forme, le condizioni e le altre norme per la nascita e il funzionamento della Corte. Sono state, così, una legge costituzionale del 1948 e una seconda legge costituzionale e una legge ordinaria, promulgate nel 1953, a dare avvio a questa.
A causa delle perplessità di alcuni membri dell’Assemblea costituente, la Corte è stata istituita effettivamente nel 1955. La Corte ha tenuto la sua prima udienza nel 1956 emettendo anche la sua prima sentenza. Da allora il Collegio, indipendente e imparziale, interviene per tutelare valori, regole e principi posti dalla Costituzione e per eliminare tutte le disposizioni di legge incompatibili.
Ad oggi, il ruolo della Corte, essendo presente nella Costituzione, sarà quello di applicare, promuovere, interpretare e tutelare i principi fondanti della nostra Repubblica, andandoli ad adeguare, allo stesso tempo, ai cambiamenti della società odierna.
2.LA CORTE COSTITUZIONALE: COMPOSIZIONE E FUNZIONI
La Corte è costituita da 15 giudici costituzionali, scelti tra magistrati (provenienti da supreme magistrature), professori (universitari ordinari in materie giuridiche) e avvocati (con esperienza almeno ventennale).
Il loro mandato dura 9 anni e non è rinnovabile, 5 sono nominati dal Presidente della Repubblica su propria iniziativa, 5 sono eletti dal Parlamento in seduta comune – ossia dalle due Camere riunite- con una maggioranza di due terzi dei componenti nei primi tre scrutini, e di tre quinti dei componenti dal quarto scrutinio in poi, infine, gli altri 5 sono eletti dalle supreme magistrature (3 dalla Corte di Cassazione, 1 dal Consiglio di Stato, 1 dalla Corte dei conti) con maggioranza assoluta.
La Corte esercita diverse funzioni: questa può esprimere giudizi di legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni, in via incidentale: quando il giudice dubita della legittimità costituzionale di una legge che deve applicare in un processo e può sollevare la questione alla Corte, e, in via principale: quando una Regione ritiene lesiva una legge statale e può presentare ricorso alla Corte. Può esprimere giudizi di ammissibilità dei referendum abrogativi, andando a giudicare sull’ammissibilità dei referendum richiesti. Infine, può esprimere giudizi d’accusa contro il Presidente della repubblica per alto tradimento o per attentato alla Costituzione.
Ulteriore funzione di questa, è quella di intervenire nei conflitti di attribuzione fra Stato e Regioni, o, tra poteri dello Stato, come Camere, singoli parlamentari, Governo, Magistrature.
La Corte si pronuncia con sentenze e ordinanze. Le pronunce possono essere di merito, quando la Corte esamina la questione e la decide, o processuali, se il Collegio ravvisa carenze ossia constata sopravvenienze normative tali da impedire l’esame del merito.
Le sentenze possono essere: di accoglimento, vanno a dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma censurata e la legge o la disposizione dichiarata incostituzionale scompare dall’ordinamento, di inammissibilità, accertano una lacuna dell’ordinanza o la mancanza di un presupposto del giudizio, di rigetto, dichiarano la questione non fondata e la legge rimane in vigore. Le ordinanze, invece, possono essere: di manifesta inammissibilità, mancano i requisiti minimi necessari per sollevare la questione di costituzionalità, di manifesta infondatezza, la questione è stata giudicata non fondata dalla Corte, di restituzione atti, è intervenuta una novità legislativa e la questione va rivalutata dal giudice rimettente.
3.LA CORTE COSTITUZIONALE E LA DISCIPLINA DEL TITOLO V
Con l’entrata in vigore della Legge costituzionale n.3/2001 e con le novità introdotte nel Titolo V della Parte II della Costituzione repubblicana, la Corte costituzionale si è pronunciata su molteplici questioni riguardanti il riparto di competenza tra Stato e Regioni, rappresentando i suoi interventi un significativo contributo ricostruttivo dei diversi aspetti più complessi della riforma.
Il punto di partenza di questa fase relativa ai giudizi di legittimità costituzionale viene storicamente fatta risalire alla sentenza della Corte costituzionale n.303/2003. Nella seguente pronuncia, i giudici hanno manifestato la necessità di una lettura sistematica del testo costituzionale, idoneo a coniugare il riparto di competenze legislative, così come definito dell’art.117 Cost., con il principio di sussidiarietà di cui al successivo art.118.
È proprio sulla base di questo principio che la giurisprudenza della Corte costituzionale ha giustificato interventi statali in casi in cui non si versava in ambiti di competenza legislativa esclusiva, nonché in ipotesi in cui vi fosse un concorso di competenze di diversa natura, subordinando l’intervento statale all’individuazione delle sedi e delle procedure di cooperazione con le Regione per l’assunzione delle decisioni che investivano le loro competenze. In quella circostanza è stato affermato che il criterio di riparto di competenze potesse essere derogato proprio alla luce del principio di sussidiarietà enunciato dal primo comma dell’art.118 Cost.: qualora l’istanza di esercizio unitario trascenda l’ambito regionale, anche in materie di competenza regionale, “la legge può attribuire allo Stato funzioni amministrative e […], in ossequio ai canoni fondanti dello Stato di diritto, essa è anche abilitata ad organizzarle e regolarle, […]”. Una simile possibilità è però temperata dalla successiva affermazione secondo cui “i principi di sussidiarietà e di adeguatezza convivono con il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità, e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata”. Inoltre, la Corte precisava come non fosse comunque sufficiente una semplice evocazione dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza per “modificare a vantaggio della legge nazionale il riparto costituzionalmente stabilito, perché ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della Costituzione”.
A questo si affiancava la situazione per cui questi stessi principi non potevano rivestire la funzione che aveva un tempo l’interesse nazionale. Nel nuovo Titolo V l’interesse nazionale veniva equiparato alla competenza statale, e, non costituiva più un limite di legittimità e di merito alla competenza legislativa regionale.
Un ulteriore filone giurisprudenziale è rappresentato da quelle sentenze che evidenziano la “concorrenza di competenze” – esclusive, concorrenti o anche residuali di Stato e Regioni- in quelle discipline che non risultano attribuibili a titoli competenziali unitari. Si tratta di casi in cui le diverse interferenze non consentono l’applicazione di rigidi criteri di risoluzione delle questioni. La Corte, preso atto che la Costituzione italiana non prevede espressamente un criterio di composizione delle interferenze, tende a risolvere la questione richiamandosi al criterio della prevalenza, finendo talvolta ad individuare “la prevalenza sicura di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la relativa competenza legislativa” (Corte Cost., sentenza n.135/2005, in cui ha assunto particolare rilievo la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema nel settore relativo ai rischi industriali).
4.IL CONTROLLO DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE: RUOLO, FUNZIONE E TUTELA DEI PRINCIPI FONDAMENTALI
All’interno della Costituzione Italiana, la sezione del titolo VI, denominata Garanzie Costituzionali, è dedicata alla Corte costituzionale.
Gli articoli dedicati alla Corte costituzionale, sono gli articoli 134, 135, 136 e 137. L’articolo 134 va a definire le funzioni: la Corte costituzionale giudica sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni, sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni e sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione. L’articolo 135 tratta della composizione della Corte (già accennato in precedenza). L’articolo 136 tratta dell’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, se è dichiarata dalla Corte, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione. Tale decisione è pubblicata e comunicata alle Camere ed ai Consigli regionali. L’articolo 137 tratta delle condizioni, delle forme e i termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale e delle garanzie d’indipendenza dei giudici della Corte e viene affermato che contro le decisioni della Corte costituzionale non è ammessa alcuna impugnazione.
È fondamentale soffermarsi su cosa sia il controllo di legittimità costituzionale – detto anche sindacato di costituzionalità- in un ordinamento giuridico. Questo è la funzione di verifica della conformità alla costituzione delle leggi e degli altri atti aventi forza di legge.
Tale funzione prevede un ordinamento giuridico a costituzione rigida, che pone la costituzione su un grado superiore alle leggi nel sistema delle fonti del diritto. Infatti, se la costituzione è flessibile, ossia posta allo stesso livello delle leggi, un atto avente forza di legge in contrasto con essa si limiterebbe ad abrogarne le parti contrastanti, secondo il criterio generale della successione delle leggi nel tempo (lex posterior derogat priori: la legge successiva abroga la precedente). Invece, in presenza di una costituzione rigida, la legge in contrasto con una norma costituzionale è invalida e precisamente affetta da illegittimità costituzionale o incostituzionalità.
Gli ordinamenti giuridici hanno adottato diverse modalità per effettuare il controllo di legittimità costituzionale che, pur nella variabilità delle soluzioni prescelte, si possono ricondurre a due modelli: il sistema diffuso e quello accentrato.
Il controllo di costituzionalità diffuso ha la sua origine negli Stati Uniti, con la sentenza resa della Corte Suprema federale nel caso Marbury contro Madison, e si è diffuso tra i paesi di common law, anche se, il più significativo ordinamento di questa famiglia, quello inglese, non lo adotta.
I sistemi di controllo accentrato, invece, presentano caratteristiche più eterogenee, tutte però accomunate dal fatto che il potere di verificare la costituzionalità delle leggi e degli atti aventi forza di legge è sottratto ai giudici – che non posso disapplicarle- e accentrato in un determinato organo. Occorre, quindi, fare una distinzione tra controllo accentrato preventivo e successivo.
Nel controllo preventivo, la legge è sottoposta a verifica di costituzionalità nell’ambito del procedimento per la sua adozione, quindi prima della sua entrata in vigore. Il controllo è affidato a un organo di tipo politico, come il Consiglio costituzionale francese, che rappresenta il prototipo di questo tipo di organi. Il controllo preventivo non è molto diffuso a livello mondiale, riscontrandosi maggiormente in ordinamenti dell’area francofona.
Questo tipo di controllo era presente anche nell’ordinamento italiano nel caso in cui il giudizio dinanzi alla Corte costituzionale fosse proposto con ricorso statale e avesse a oggetto una legge regionale. A seguito, con la modifica dell’articolo 127 della Costituzione, intervenuta con la legge costituzionale n.3/2001, il controllo avviene in modo successivo. Anche se, nell’ordinamento resta l’ipotesi di controllo preventivo con la riforma dell’articolo 123 della Costituzione, che è intervenuta con la legge costituzionale n.1/1999, ed è stato, infatti, introdotto un giudizio speciale di costituzionalità a iniziativa statale, avente oggetto gli statuti delle regioni a statuto ordinario e le leggi che li modificano. In realtà la disposizione costituzionale si presta a interpretazioni opposte e la dottrina si è divisa tra chi sosteneva il carattere preventivo del ricorso e chi lo riteneva successivo. La Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sul punto, ha ritenuto che il giudizio debba essere inteso come preventivo (sentenza n.304/2002).
Molto più frequente del controllo accentrato preventivo è quello successivo, in cui la legge è sottoposta a verifica di costituzionalità dopo la sua entrata in vigore. Generalmente, il controllo è affidato a un organo giudiziario, che può essere la corte suprema o una sua sezione specializzata, oppure un organo giudiziario ad hoc denominato Corte costituzionale. Tale modello trova la sua origine nella Costituzione austriaca del 1920, dove fu inserito accogliendo un suggerimento del giurista Hans Kelsen, ed è stato in seguito imitato da molti altri ordinamenti giuridici, soprattutto del continente europeo, compresa l’attuale Costituzione italiana. A questo proposito, si parla, di un modello europeo di giustizia costituzionale, che si contrappone al modello statunitense. Nei sistemi a controllo accentrato successivo, la verifica di costituzionalità può essere attivata in modo diretto, dando luogo al giudizio di legittimità costituzionale in via d’azione, oppure incidentale, dando luogo al giudizio di legittimità costituzionale in via d’eccezione, anche se, in genere, le costituzioni prevedono la coesistenza delle due modalità. Nel primo caso, il giudizio dinanzi alla Corte costituzionale è promosso con un ricorso da parte di un organo costituzionale o un ente territoriale, anche se, in alcuni ordinamenti, il ricorso è aperto a tutti i cittadini: è il caso della Germania e dell’Austria, nonché del recurso de amparo, presente in Spagna e in alcuni ordinamenti latinoamericani.
L’accesso incidentale alla Corte costituzionale presuppone, invece, che sia in corso un processo dinanzi al giudice – il cosiddetto giudice a quo, da cui parte la questione- e questi, per risolvere il caso, debba applicare una legge che ritiene incostituzionale: il giudice, attraverso la richiesta delle parti o d’ufficio, solleva la questione di legittimità costituzionale della legge, sospende il processo e rimette la decisione alla Corte costituzionale. In questo caso, l’incostituzionalità è condizione necessaria ma non sufficiente affinché la Corte costituzionale possa pronunciarsi, quanto alla rilevanza della questione, essa consiste nell’incidenza della costituzionalità della norma di legge sulla decisione che deve assumere il giudice che l’ha sollevata.
Il giudizio di costituzionalità successivo promosso in modo incidentale ha carattere concreto perché presuppone la necessità di applicare la norma ritenuta incostituzionale a una fattispecie concreta, viceversa, il controllo con ricorso diretto, così come quello preventivo, ha carattere astratto.
Il controllo di costituzionalità accentrato, di solito, si conclude con una decisione avente efficacia erga omnes: la norma ritenuta incostituzionale non entra a fare parte dell’ordinamento, nel caso del controllo preventivo, viene eliminata con una sentenza di annullamento, nel caso del controllo successivo, non può essere applicata da alcun giudice o altro soggetto. Per questo, gli ordinamenti che adottano il controllo accentrato successivo, prevedono la pubblicazione delle sentenze di annullamento delle leggi o atti aventi forza di legge.
La comparazione con le Corti costituzionali europee – come quelle austriaca, tedesca, spagnola e portoghese – mostra che il contenimento degli effetti retroattivi delle decisioni di illegittimità costituzionale rappresenta una prassi diffusa, anche nei giudizi in via incidentale, indipendentemente dal fatto che la Costituzione o il legislatore abbiano esplicitamente conferito tali poteri al giudice delle leggi.