ABSTRACT: Il presente contributo esamina l’istituto della supplenza del Presidente della Repubblica disciplinato dall’art. 86 della Costituzione italiana. In particolare, si analizzano i presupposti normativi e le implicazioni pratiche che derivano dall’assunzione temporanea delle funzioni presidenziali da parte del Presidente del Senato, nei casi di impedimento temporaneo o permanente del Capo dello Stato. L’analisi si sviluppa attraverso una ricostruzione della ratio costituente, delle funzioni esercitabili e dei limiti operativi del supplente, alla luce della dottrina prevalente e della prassi storica, con specifico riferimento alla supplenza esercitata da Cesare Merzagora nel 1964. Il contributo si propone di evidenziare la funzione garantista dell’istituto e il ruolo cruciale che esso svolge nella salvaguardia della continuità istituzionale e dell’equilibrio tra i poteri dello Stato.
1. INTRODUZIONE
Nel sistema costituzionale italiano, il Presidente della Repubblica rappresenta l’unità nazionale e garantisce il rispetto della Costituzione e il regolare funzionamento dei poteri dello Stato. Tuttavia, la Costituzione contempla la possibilità che il Capo dello Stato si trovi nell’impossibilità, temporanea o permanente, di esercitare le proprie funzioni. In tali casi, l’art. 86 della Costituzione individua nel Presidente del Senato il soggetto chiamato ad assumere la supplenza presidenziale. Questo istituto, poco esplorato nella prassi ma di rilevanza costituzionale essenziale, merita un’analisi approfondita per chiarirne i presupposti, le funzioni esercitabili e i limiti derivanti sia dal dettato normativo sia dalla prassi consolidata.
2. IL QUADRO COSTITUZIONALE: L’ART. 86 COST.
L’art. 86 della Costituzione stabilisce che: «Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato». In caso di morte, dimissioni o impedimento permanente del Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati è tenuto a convocare il Parlamento in seduta comune entro quindici giorni, salvo che la Camera sia sciolta; in tal caso, la convocazione deve avvenire entro quindici giorni dalla prima riunione della nuova Camera. La disposizione costituzionale è finalizzata a garantire la continuità dell’ordinamento e delle funzioni presidenziali, assicurando che non vi sia alcun vuoto istituzionale, anche nei casi più gravi e imprevedibili.
3. IL PRESIDENTE SUPPLENTE: FUNZIONI E LIMITI
La supplenza presidenziale non coincide con l’interim totale delle funzioni del Presidente della Repubblica. Secondo l’interpretazione prevalente della dottrina costituzionalistica, il Presidente del Senato, in qualità di supplente, può esercitare solo le funzioni di ordinaria amministrazione, evitando ogni atto che implichi una significativa autonoma determinazione politica. Non può, ad esempio, conferire l’incarico di formare il Governo, sciogliere le Camere o nominare giudici costituzionali, se non in casi di assoluta urgenza e necessità.
Tale orientamento trova fondamento nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, in particolare negli interventi di Egidio Tosato, che esclusero la possibilità per il Presidente supplente di esercitare poteri di rilevante contenuto politico o discrezionale. Il principio è confermato anche da autorevoli esponenti della dottrina, tra cui Leopoldo Elia, secondo il quale le prerogative del Presidente supplente devono essere esercitate nel rispetto del principio di continuità istituzionale e senza compromettere l’equilibrio tra i poteri.
4. IL CASO DI CESARE MERZAGORA: UN ESEMPIO DI SUPPLENZA NELLA STORIA REPUBBLICANA
Il caso più significativo nella prassi costituzionale italiana è rappresentato dalla supplenza esercitata da Cesare Merzagora, allora Presidente del Senato, a seguito delle dimissioni per motivi di salute del Presidente Antonio Segni nel 1964. Merzagora assunse le funzioni di Capo dello Stato per circa ventitré giorni, dal 6 dicembre al 29 dicembre 1964, giorno in cui fu eletto Giuseppe Saragat.
Durante la supplenza, Merzagora si attenne rigorosamente ai limiti previsti dall’art. 86 Cost. e dalla prassi, esercitando solo atti di ordinaria amministrazione e garantendo così la neutralità dell’istituto e la continuità dell’ordinamento. L’elezione del nuovo Presidente fu indetta da Giovanni Leone, allora Presidente della Camera, in osservanza della procedura prevista dalla Costituzione. L’esempio di Merzagora è emblematico di un uso sobrio ed equilibrato della supplenza, rispettoso dei limiti sostanziali e formali del ruolo.
5. RAGIONI DELLA SCELTA COSTITUENTE: PERCHÉ IL PRESIDENTE DEL SENATO
La scelta del Presidente del Senato quale supplente del Capo dello Stato non fu casuale, ma rispose a specifiche considerazioni di opportunità costituzionale. Escludere il Presidente del Consiglio era necessario per evitare la concentrazione di poteri politici e di garanzia in un’unica figura, con conseguenti rischi di alterazione dell’equilibrio istituzionale. Parimenti, si escluse il Presidente della Camera poiché a questi è attribuito, ex art. 86 Cost., il compito di convocare il Parlamento in seduta comune per l’elezione del nuovo Capo dello Stato, e non avrebbe potuto esercitare simultaneamente la supplenza e tale funzione di garanzia.
6. RIFLESSIONI CONCLUSIVE: ATTUALITÀ E PROSPETTIVE DELL’ISTITUTO
L’istituto della supplenza presidenziale, pur poco attivato nella prassi, rappresenta un presidio essenziale per la stabilità dell’ordinamento costituzionale italiano. Esso permette di colmare eventuali vuoti istituzionali senza pregiudicare l’equilibrio tra i poteri e la neutralità del ruolo presidenziale. La rigorosa delimitazione delle funzioni esercitabili dal supplente riflette l’intento dei costituenti di evitare derive personalistiche o decisioni politicamente significative da parte di un soggetto non eletto a quella funzione.
In un contesto politico sempre più dinamico e complesso, la chiarezza interpretativa e la fedeltà alla prassi rappresentano strumenti essenziali per garantire che la supplenza si configuri come un esercizio sobrio e temporaneo delle funzioni presidenziali. L’esperienza di Cesare Merzagora rimane un punto di riferimento per l’attuazione equilibrata e rispettosa dei principi costituzionali di questo delicato istituto.
BIBLIOGRAFIA
- Costituzione della Repubblica Italiana, art. 86
- Elia, Leopoldo, Il Presidente della Repubblica nella Costituzione italiana, Il Mulino, Bologna, 1997
- Tosato, Egidio, Interventi all’Assemblea Costituente, Atti e Discussioni, 1947
- Barbera, Augusto – Fusaro, Carlo, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, Bologna, 2021
- Luciani, Massimo, Il Capo dello Stato nel sistema costituzionale, Giappichelli, Torino, 2004
- Zagrebelsky, Gustavo, La Repubblica e le sue crisi, Einaudi, Torino, 2020
