ABSTRACT: L’articolo analizza in chiave storico-giuridica l’istituto del referendum abrogativo disciplinato dall’art. 75 della Costituzione italiana. Dopo aver inquadrato il contesto attuale, caratterizzato da una crisi della rappresentanza parlamentare e da un crescente ricorso alla democrazia diretta, si ricostruisce il dibattito costituente che ha portato all’adozione del solo referendum abrogativo, escludendo forme propositive. Si esamina poi la tardiva attuazione della norma costituzionale mediante la legge n. 352/1970 e il ruolo centrale affidato alla Corte costituzionale nella valutazione di ammissibilità dei quesiti. Viene quindi approfondita la giurisprudenza costituzionale sui limiti impliciti del referendum e la sua natura negativa, con particolare attenzione alla sentenza n. 199/2012. L’articolo si conclude con una riflessione critica sui rischi connessi alla proliferazione dei quesiti in assenza di adeguati filtri qualitativi, anche alla luce delle più recenti pronunce giurisprudenziali (sent. n. 10/2025), proponendo infine alcune linee di riforma orientate a garantire un equilibrio tra partecipazione popolare e salvaguardia della coerenza normativa.
1. IL RITORNO DEI REFERENDUM NEL CONTESTO DI CRISI DELLA RAPPRESENTANZA
Negli ultimi anni si assiste a un rinnovato protagonismo del referendum abrogativo, con un numero crescente di richieste e proposte di consultazione popolare. Tale tendenza si inserisce in un contesto di progressiva erosione del ruolo del Parlamento, la cui funzione legislativa si è vista progressivamente marginalizzata, tanto da parte del potere esecutivo quanto per effetto della crescente sfiducia dei cittadini nei confronti degli organi rappresentativi. Il ricorso alla democrazia diretta appare, dunque, come una risposta a una crisi di legittimazione della rappresentanza parlamentare, alimentata da una percezione diffusa di inefficacia e autoreferenzialità della politica istituzionale [1]. Il Parlamento, sempre più subordinato ai ritmi del Governo e alle logiche di urgenza e decretazione d’urgenza, ha perso progressivamente centralità nella produzione normativa. Le leggi di conversione si sono trasformate in momenti ratificatori di scelte esecutive, mentre il dibattito parlamentare è apparso in molti casi svuotato. In questo vuoto di rappresentanza, si è creata una domanda crescente di partecipazione diretta, di cui il referendum è stato la forma privilegiata, anche per la sua semplicità percepita e per la sua capacità di catalizzare l’opinione pubblica intorno a temi specifici e polarizzanti. L’utilizzo del referendum è stato anche favorito da una nuova stagione digitale, che ha reso più agevoli le campagne di raccolta firme e più efficaci le strategie comunicative di mobilitazione [1].
2. LA SCELTA COSTITUENTE: UN REFERENDUM SOLO ABROGATIVO
Durante i lavori dell’Assemblea Costituente il dibattito sul referendum si concentrò sulla natura e sulla funzione dell’istituto all’interno del sistema democratico. La decisione di prevedere un solo referendum di tipo abrogativo fu il frutto di un equilibrio complesso tra diverse visioni. Parte dei costituenti, come Dossetti e Mortati, espressero forti riserve nei confronti di forme di democrazia diretta che potessero sostituirsi al Parlamento, temendo il rischio di derive plebiscitarie e populiste [2]. Per Dossetti, in particolare, l’esperienza fascista doveva fungere da monito: l’investitura diretta del popolo, se non bilanciata da organi rappresentativi, poteva sfociare in forme di dominio personalistico e in regressioni autoritarie. Mortati, da parte sua, pur riconoscendo l’importanza della sovranità popolare, riteneva che questa dovesse essere mediata attraverso le istituzioni parlamentari, capaci di garantire una razionalizzazione dell’indirizzo politico e un controllo dell’emotività collettiva.
Altri, come Calamandrei, riconoscevano l’importanza del referendum quale strumento di controllo dell’attività legislativa, ma ritenevano necessario circoscriverne l’uso per non indebolire il principio di rappresentanza [3]. L’idea che si affermò fu quella di una democrazia non plebiscitaria, ma parlamentare, in cui la partecipazione popolare avesse una funzione eminentemente “difensiva”, cioè di correzione di atti legislativi percepiti come estranei alla volontà collettiva. Il referendum abrogativo fu dunque disegnato come uno strumento accessorio, sussidiario rispetto alla produzione normativa, volto a eliminare leggi impopolari o considerate inique, ma non a sostituirsi al legislatore nella formulazione di nuove scelte politiche. In questa chiave, il referendum fu concepito come strumento di difesa dei cittadini contro eccessi o deviazioni dell’attività legislativa, e non come via alternativa alla produzione normativa [4]. La stessa esclusione delle leggi di bilancio, tributarie, di amnistia, di indulto e di ratifica dei trattati internazionali si fonda sull’idea di evitare che decisioni complesse o potenzialmente destabilizzanti possano essere affidate a scelte binarie, sottratte al vaglio tecnico e dialettico del Parlamento.
3. L’ATTUAZIONE RITARDATA E IL RUOLO DELLA CORTE COSTITUZIONALE
Nonostante l’inserimento dell’art. 75 nella Carta del 1948, l’attuazione legislativa del referendum abrogativo avvenne solo con la legge n. 352 del 25 maggio 1970. Il ritardo fu determinato da una certa ritrosia politica nel mettere in funzione uno strumento considerato potenzialmente destabilizzante per gli equilibri parlamentari [5]. Per oltre vent’anni, il referendum rimase lettera morta, ostaggio delle maggioranze politiche che temevano un uso incontrollato o strumentale dell’istituto. Quando infine la legge fu approvata, essa colmò un vuoto importante nel sistema delle garanzie partecipative, ma al contempo ne disegnò con precisione i confini operativi.
In particolare, la legge attribuì alla Corte costituzionale il compito di valutare l’ammissibilità dei quesiti, conferendole così un potere di filtro fondamentale. La Corte ha elaborato, a partire dalla sentenza n. 16 del 1978, un insieme di criteri di ammissibilità volti a garantire che il referendum sia coerente con la sua funzione abrogativa, chiaro nell’enunciato e univoco negli effetti [6]. Essa ha inoltre individuato dei “limiti impliciti” all’ammissibilità, che non derivano solo dalla lettera dell’art. 75 ma dalla struttura e dalla logica del sistema costituzionale: tra questi, il rispetto dei principi fondamentali della Costituzione, l’impossibilità di determinare un vuoto normativo e il divieto di abrogazione surrettizia di leggi costituzionali o costituzionalmente necessarie [7]. La Corte ha dunque costruito un modello interpretativo volto a impedire usi distorti o manipolativi dell’istituto, salvaguardando la coerenza sistemica dell’ordinamento e la prevedibilità degli effetti dell’abrogazione.
4. IL CARATTERE NEGATIVO E L’INTERPRETAZIONE EVOLUTIVA DELLA CORTE
Il referendum abrogativo è stato qualificato dalla dottrina e dalla giurisprudenza come strumento di democrazia diretta a carattere negativo. Esso non introduce norme nuove, ma elimina disposizioni esistenti, e per tale ragione non può essere utilizzato per proporre modelli alternativi di regolazione, se non entro i limiti della normazione residuale [8]. L’effetto principale del referendum è, quindi, quello di espungere una disposizione legislativa dall’ordinamento, lasciando intatto tutto ciò che non è espressamente oggetto del quesito. Tale carattere “demolitivo” ha comportato la necessità, per la Corte costituzionale, di vigilare attentamente sull’omogeneità e la coerenza delle proposte, evitando che una semplice abrogazione si trasformi in una surrettizia riscrittura normativa.
La Corte costituzionale ha ribadito tale impostazione in diverse pronunce, tra cui la sentenza n. 199 del 2012, in cui si afferma che il referendum non può produrre effetti normativi autonomi, ma solo determinare la cessazione dell’efficacia della norma abrogata, lasciando al legislatore il compito di colmare eventuali vuoti [9]. Tuttavia, la stessa Corte ha riconosciuto che il referendum può produrre effetti indiretti rilevanti, soprattutto nei casi in cui l’abrogazione parziale di una disposizione generi un assetto normativo differente rispetto a quello originario. In questi casi, purché non vi sia violazione di principi costituzionali, il nuovo assetto risultante dall’abrogazione è ritenuto ammissibile, anche se differente rispetto alla volontà originaria del legislatore. Ciò ha consentito alla Corte di legittimare anche referendum “manipolativi”, purché chiari e non ambigui negli effetti.
5. IL RISCHIO DELLA PROLIFERAZIONE E LA POSIZIONE DI CELOTTO
La maggiore accessibilità degli strumenti referendari, in particolare con l’introduzione della piattaforma telematica per la raccolta firme, ha sollevato preoccupazioni circa un possibile utilizzo inflazionato dell’istituto. Il professor Alfonso Celotto ha osservato come tale facilitazione rischi di snaturare la funzione del referendum abrogativo, trasformandolo da strumento eccezionale di controllo popolare in mezzo ordinario di pressione politica, con il rischio che esso venga utilizzato per finalità plebiscitarie o delegittimanti della rappresentanza parlamentare [10]. Il referendum, da istituto fondato su un’eccezione alla regola rappresentativa, rischierebbe così di diventare un voto di sfiducia generalizzato, sottraendo al Parlamento la funzione di guida del dibattito legislativo.
Un recente esempio è offerto dall’atto di intervento depositato il 7 gennaio 2025 da varie associazioni venatorie (tra cui il Comitato nazionale caccia e natura, ANUU Migratoristi, ARCI caccia) dinanzi alla Corte costituzionale. In esso si contesta la legittimità costituzionale della norma che consente la raccolta firme online (art. 1, comma 341, l. n. 178/2020, come modificata dal d.l. n. 77/2021, conv. in l. n. 108/2021), sostenendo che essa eliminerebbe il filtro sostanziale della soglia delle 500.000 firme, riducendo la qualità della partecipazione e facilitando la proliferazione di quesiti [11]. Secondo tali soggetti, l’automatismo tecnologico nel raccogliere le firme snaturerebbe la funzione selettiva del filtro referendario, trasformando il referendum in un meccanismo ordinario di opposizione politica. La Corte, con sentenza n. 10 del 2025, ha dichiarato inammissibile il quesito referendario sull’autonomia differenziata senza entrare nel merito delle obiezioni sollevate dal Comitato. Quest’ultimo ha tuttavia sostenuto che l’introduzione della piattaforma telematica per la raccolta delle sottoscrizioni rischierebbe di compromettere il filtro sostanziale di serietà previsto dall’art. 75 Cost., abbassando la soglia di accesso effettiva e favorendo una proliferazione incontrollata di quesiti. A loro avviso, ciò snaturerebbe la funzione del referendum abrogativo, che da strumento eccezionale di partecipazione rischierebbe di diventare una forma ordinaria e distorta di pressione politica, come già sottolineato dalla Corte nella sentenza n. 16 del 1978 [12].
6. CONCLUSIONI E PROSPETTIVE DI RIFORMA
L’art. 75 Cost. e il modello del referendum abrogativo disegnano una forma di partecipazione popolare orientata alla “difesa” più che alla “proposta”, coerente con l’assetto rappresentativo-parlamentare della Costituzione. Tuttavia, l’evoluzione del dibattito pubblico, l’erosione del ruolo del Parlamento e le nuove tecnologie stanno modificando le dinamiche della democrazia diretta. Se da un lato occorre preservare le garanzie sostanziali dell’istituto, dall’altro è ormai necessaria una riflessione profonda su possibili forme di referendum propositivo con filtro costituzionale, su meccanismi di verifica della chiarezza e coerenza dei quesiti, e su un riassetto della legge n. 352/1970 per adattarla al contesto digitale e partecipativo attuale. Potrebbero essere introdotti strumenti di “pre-selezione” dei quesiti attraverso organismi indipendenti o parlamentari, non per limitare la sovranità popolare, ma per garantire che l’esercizio del referendum sia effettivamente consapevole, informato e conforme ai principi costituzionali. Solo in questo modo l’istituto potrà evolvere senza snaturarsi, conservando il suo ruolo di garanzia e partecipazione in una democrazia matura.
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
- A. Barbera – C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, ultima edizione.
- Atti dell’Assemblea Costituente, I Sottocommissione, sedute 1946-1947.
- P. Calamandrei, Interventi alla Costituente, in Nascita della Costituzione, Laterza.
- A. Morrone, Commento all’art. 75, in Commentario Branca, Zanichelli.
- G. Zagrebelsky, Il diritto mite, Einaudi, 1992.
- Corte costituzionale, sentenza n. 16/1978.
- Corte costituzionale, sentenza n. 68/1978.
- T. Martines, Diritto costituzionale, ultima edizione.
- Corte costituzionale, sentenza n. 199/2012.
- A. Celotto, Intervento su Il Foglio, 12 gennaio 2025.
- Atto di intervento 7 gennaio 2025, Comitato nazionale caccia e natura e altri.
- Corte costituzionale, sentenza n. 10/2025.
