ABSTRACT: Il presente contributo si propone di analizzare, in chiave sistematica e dogmaticamente fondata, il rapporto tra il diritto soggettivo all’astensione elettorale in sede referendaria e i limiti giuridici alla sua promozione da parte di titolari di cariche pubbliche, alla luce delle coordinate costituzionali e delle implicazioni penali previste dall’ordinamento vigente. Oggetto di indagine sono, in particolare, le disposizioni degli articoli 48 e 75 della Costituzione, nonché l’articolo 98 del D.P.R. n. 361/1957, nell’ottica di una riflessione sul bilanciamento tra libertà di coscienza individuale e corretto esercizio delle funzioni pubbliche in ambito elettorale.
IL REFERENDUM ABROGATIVO NEL MODELLO COSTITUZIONALE ITALIANO (ART. 75 COST.)
L’art. 75 della Costituzione della Repubblica Italiana configura il referendum abrogativo quale istituto di democrazia diretta, finalizzato alla revoca, in tutto o in parte, di una legge o di un atto avente forza di legge. La legittimazione all’iniziativa referendaria è attribuita a cinquecentomila elettori o a cinque Consigli regionali. Il medesimo articolo prevede, quale condizione di validità della consultazione, il raggiungimento del quorum di partecipazione pari alla maggioranza degli aventi diritto al voto. La funzione attribuita al quorum è quella di salvaguardare il principio di rappresentatività sostanziale, impedendo che una minoranza particolarmente attiva possa imporre l’abrogazione normativa a una maggioranza silente o disinteressata [1]. In tal senso, l’istituto referendario si inserisce nell’equilibrio tra forme di democrazia rappresentativa e strumenti di partecipazione diretta, secondo un modello che mira ad evitare derive plebiscitarie e ad assicurare una effettiva legittimazione popolare dell’esito abrogativo.
IL VOTO COME DOVERE CIVICO: IL COMPROMESSO DELL’ART. 48 COST.
L’articolo 48 della Costituzione, al secondo comma, qualifica l’esercizio del diritto di voto come “dovere civico”. Tale espressione costituisce l’esito di un compromesso emerso nell’ambito dei lavori dell’Assemblea Costituente tra le opposte tesi dell’obbligatorietà giuridica del voto, sostenuta da autorevoli esponenti come Meuccio Ruini, e della sua configurazione quale libera facoltà individuale. La formula finale prescelta, pur escludendo qualsiasi automatismo sanzionatorio, conferisce al voto una rilevanza etico-sociale che impone alla Repubblica l’obbligo di promuoverne l’esercizio. L’aggettivazione “civico”, anziché “giuridico”, denota l’intenzione dei costituenti di non vincolare coattivamente l’elettore, ma di richiamarlo alla responsabilità pubblica derivante dalla titolarità del suffragio. In ambito comparato, si rileva che ordinamenti quali quello greco (art. 51 Cost.) e quello belga (art. 62 Cost.) contemplano l’obbligatorietà del voto, prevedendo sanzioni amministrative per l’ingiustificata astensione [2]. In Italia, invece, l’assenza di vincolo giuridico lascia l’astensione formalmente lecita, ma moralmente non neutra sotto il profilo del contributo alla vita democratica.
DA DOVERE A FACOLTÀ: LA RIFORMA DEL QUADRO NORMATIVO ORDINARIO
Nel quadro legislativo ordinario, il D.P.R. n. 361/1957, recante il Testo unico delle leggi elettorali per la Camera dei deputati, nella sua formulazione originaria all’articolo 4, qualificava l’esercizio del diritto di voto come obbligo al quale il cittadino non poteva sottrarsi senza venir meno a un preciso dovere verso lo Stato. L’articolo 115 dello stesso testo normativo prevedeva una sanzione per l’astensione ingiustificata. Tali disposizioni, tuttavia, sono state abrogate nel 1993, in esito a un’evoluzione normativa volta a rafforzare il profilo volontaristico della partecipazione elettorale. Attualmente, l’art. 4 del testo consolidato si limita a riaffermare, in conformità all’art. 48 Cost., che il voto costituisce un diritto e un dovere civico, il cui libero esercizio deve essere garantito e promosso dalla Repubblica. La giurisprudenza costituzionale ha comunque affermato, in diverse occasioni, che la qualifica di “dovere civico” attribuita al voto ha portata generale, e va riferita a tutte le forme di consultazione previste dall’ordinamento, comprese quelle referendarie, evidenziando come il principio di partecipazione debba essere valorizzato in ogni esercizio del suffragio. la valenza universale del dovere civico, escludendo una sua applicazione selettiva a seconda della natura della consultazione.
ASTENSIONE E VOTO CONTRARIO: UN’APPARENZA DI EQUIVALENZA PRIVA DI FONDAMENTO NORMATIVO
Sotto il profilo strettamente giuridico, l’astensione non produce effetti giuridici equivalenti a quelli del voto contrario. Infatti, mentre quest’ultimo si manifesta attraverso l’espressione formale di volontà negativa sull’oggetto del quesito referendario, l’astensione si traduce in una neutralità procedurale, rilevante esclusivamente ai fini del mancato raggiungimento del quorum. Attribuire all’astensione un valore oppositivo equivarrebbe a distorcerne la funzione, includendo nella volontà politica negativa anche soggetti che non hanno esercitato il diritto per motivazioni estranee alla materia del referendum. Tale principio è confermato dal dato normativo e dalla prassi giurisprudenziale, secondo cui il mancato raggiungimento del quorum non preclude la riproposizione di un quesito referendario identico, purché vengano rispettate le condizioni di legge e non sussistano cause di inammissibilità sostanziale o formale. L’astensione, dunque, non assume valore oppositivo e non equivale a un voto negativo.
IL QUORUM E LA FUNZIONE DELL’ASTENSIONE: STRUMENTO DI BILANCIAMENTO O PRASSI DISTORSIVA?
L’esistenza del quorum ha indotto taluni interpreti a ritenere che l’astensione possa configurarsi quale strumento legittimo per ostacolare l’abrogazione normativa, mediante una strategia di boicottaggio referendario. Sebbene, in linea di fatto, tale dinamica sia diffusa, non ne consegue una sua legittimazione giuridica automatica. Come ha autorevolmente osservato Andrea Morrone, la funzione del quorum non è quella di attribuire un diritto soggettivo all’astensione attiva, bensì di garantire che l’esito referendario rispecchi una volontà popolare sufficientemente rappresentativa [3]. L’astensione volontaria, pur ammissibile individualmente, non può essere oggetto di promozione organizzata da parte di chi ricopra ruoli pubblici e istituzionali.
L’INVITO ALL’ASTENSIONE DA PARTE DI PUBBLICI UFFICIALI: L’ART. 98 DEL DPR 361/1957
L’articolo 98 del D.P.R. n. 361/1957 prevede espressamente una sanzione penale per chi, investito di un pubblico potere e nell’esercizio delle sue attribuzioni, si adopera a indurre gli elettori all’astensione. La disposizione si applica non solo alle elezioni politiche, ma anche alle consultazioni referendarie, come chiarito dalla giurisprudenza e in particolare dalla pronuncia della Corte di Cassazione richiamata dalla stampa nazionale nel maggio 1985 [4]. L’invito all’astensione, se proveniente da autorità istituzionali nell’esercizio delle funzioni, non può essere ricondotto alla libertà di manifestazione del pensiero ex art. 21 Cost., bensì si configura quale abuso di potere idoneo a compromettere l’imparzialità e la neutralità delle istituzioni repubblicane.
CONCLUSIONI: LA TENSIONE IRRISOLTA TRA LICEITÀ INDIVIDUALE E ILLICEITÀ PUBBLICA DELL’ASTENSIONISMO
La scelta individuale di astenersi, pur non sanzionata né formalmente vietata, rappresenta un’opzione giuridicamente neutra ma costituzionalmente sensibile. Diversa è la posizione del titolare di una funzione pubblica, per il quale il richiamo alla partecipazione costituisce un obbligo istituzionale derivante dal principio di lealtà costituzionale. In questo quadro, la propaganda astensionista promossa da soggetti pubblici deve ritenersi incompatibile con i valori fondanti dell’ordinamento democratico e penalmente rilevante ai sensi della normativa vigente. La persistente disapplicazione dell’art. 98 del D.P.R. 361/1957 denuncia una zona grigia dell’enforcement normativo, che meriterebbe maggiore attenzione dottrinale e giurisprudenziale, alla luce della centralità del voto quale strumento di esercizio della sovranità popolare.
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
- F. Miragliuolo, Il referendum abrogativo nell’evoluzione costituzionale italiana. Genesi, limiti e prospettive di riforma dell’art. 75 Cost., Orizzonte Giuridico.
- V. Azzollini, Promuovere l’astensionismo è illegale?, Pagella Politica, 7 maggio 2025.
- Andrea Morrone, Intervento sul quorum referendario e la legittimità democratica, Università di Bologna, 2005.
- La Stampa, 28 maggio 1985, “Vietato fare propaganda per l’astensione dal voto”.
