SOMMARIO: 1. LA COMPENSAZIONE COME SNODO SILENZIOSO DELLA RISCOSSIONE – 2. LA PROPOSTA DI COMPENSAZIONE E L’AMBIGUITÀ DELL’ALTERNATIVA – 3. EFFETTI SOSTANZIALI E RAPPRESENTAZIONE FORMALE DEL DEBITO – 4. LA GIURISPRUDENZA E LA NOZIONE SOSTANZIALE DI LESIVITÀ – 5. LA SOSPENSIONE CAUTELARE: DALLA VICENDA CONCRETA ALLA RIFLESSIONE SISTEMICA – 6. PROFILI DI ATTUALITÀ NORMATIVA E CONTRASTI INTERPRETATIVI – 7. CONCLUSIONI: OLTRE LA TECNICA, UNA QUESTIONE DI METODO
ABSTRACT: La compensazione amministrativa disciplinata dall’art. 28-ter del DPR 602/1973 rappresenta uno dei punti di maggiore frizione del sistema della riscossione tributaria contemporanea. Pensata come strumento di razionalizzazione finanziaria, essa si traduce, nella prassi, in un meccanismo capace di incidere in modo significativo sulla sfera patrimoniale del contribuente, talvolta senza una corrispondente chiarezza formale degli atti. Il presente contributo intende soffermarsi sui profili più problematici dell’istituto, alla luce dell’esperienza applicativa e dei principali approdi giurisprudenziali, per interrogarsi sul delicato equilibrio tra l’interesse pubblico alla riscossione e i principi di trasparenza, determinatezza e tutela effettiva del diritto di difesa.
1. LA COMPENSAZIONE COME SNODO SILENZIOSO DELLA RISCOSSIONE
Nel sistema della riscossione mediante ruolo, la compensazione tra crediti da rimborso e carichi pendenti costituisce uno snodo silenzioso ma decisivo. L’art. 28-ter del DPR 602/1973 non introduce un nuovo titolo impositivo né un autonomo strumento esecutivo; esso agisce piuttosto come una cerniera, chiamata a raccordare due movimenti finanziari opposti: l’uscita di risorse dall’Erario e la persistenza di un’esposizione debitoria in capo al contribuente.
In questa prospettiva, la compensazione amministrativa si colloca in una dimensione eminentemente procedimentale, ma con effetti sostanziali tutt’altro che neutri. Essa non incide sull’an del debito, ma ne rimodula il quantum, determinando – spesso in modo non immediatamente percepibile – una riduzione o un assorbimento del credito vantato dal contribuente.
2. LA PROPOSTA DI COMPENSAZIONE E L’AMBIGUITÀ DELL’ALTERNATIVA
Il cuore dell’istituto è rappresentato dalla proposta di compensazione notificata dall’agente della riscossione. Formalmente, si tratta di un atto privo di carattere autoritativo, che invita il contribuente ad aderire alla compensazione dei crediti spettanti con i debiti iscritti a ruolo.
Sostanzialmente, tuttavia, l’alternativa offerta è meno equilibrata di quanto appaia: l’adesione consente l’immediata estinzione, totale o parziale, dei carichi; la mancata adesione non comporta la restituzione del credito, ma ne sospende l’erogazione, lasciando intatta – e talvolta rafforzata – l’azione di riscossione.
È in questa ambiguità che l’istituto rivela la sua tensione intrinseca: la compensazione non è imposta, ma la sua mancata accettazione può tradursi in una compressione patrimoniale prolungata, priva di una chiara esteriorizzazione degli effetti.
3. EFFETTI SOSTANZIALI E RAPPRESENTAZIONE FORMALE DEL DEBITO
La criticità più marcata emerge quando la compensazione produce effetti sostanziali che non trovano immediata e coerente rappresentazione negli atti della riscossione.
Non di rado, infatti, l’agente continua ad azionare intimazioni di pagamento fondate su importi che non tengono conto delle compensazioni intervenute, talvolta perché inizialmente non accettate, talvolta perché “riassorbite” su altri carichi nel corso del tempo.
Il risultato è uno scollamento profondo tra il debito effettivamente residuo e quello formalmente richiesto, con una evidente compromissione del principio di determinatezza della pretesa. Il contribuente si trova così a dover contestare non tanto l’esistenza del debito, quanto la sua corretta quantificazione, in un contesto in cui le informazioni rilevanti emergono solo in sede contenziosa.
4. LA GIURISPRUDENZA E LA NOZIONE SOSTANZIALE DI LESIVITÀ
È in questo scenario che la giurisprudenza di legittimità ha progressivamente affinato una lettura sostanziale dell’istituto. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 24638 del 19 ottobre 2017, ha chiarito che la proposta di compensazione può essere oggetto di tutela giurisdizionale qualora sia idonea a produrre un pregiudizio concreto e attuale.
La Corte supera così una visione meramente formale dell’atto e riconosce che la lesività può derivare non solo dall’imposizione diretta, ma anche da meccanismi procedimentali che incidono sulla disponibilità del patrimonio del contribuente. Si tratta di un passaggio di particolare rilievo, che restituisce centralità al principio di effettività della tutela giurisdizionale.
5. LA SOSPENSIONE CAUTELARE: DALLA VICENDA CONCRETA ALLA RIFLESSIONE SISTEMICA
L’esperienza pratica conferma la complessità del meccanismo compensativo: in più casi, la proposta di compensazione inizialmente non accettata ha prodotto effetti sostanziali che si sono manifestati solo in sede contenziosa, quando il contribuente ha potuto dimostrare l’esistenza di crediti da rimborsi non formalmente riconosciuti dall’agente della riscossione. L’intervento della Corte di giustizia tributaria, attraverso l’accoglimento della sospensiva, ha rappresentato non solo la tutela urgente dei diritti del contribuente, ma anche un momento di chiarificazione sostanziale: la pretesa, formalmente integra, risultava ridimensionata nella realtà contabile.
Questa esperienza illumina una questione più generale e di respiro sistemico: la compensazione, pur essendo uno strumento necessario alla razionalizzazione della riscossione, rivela i limiti di un procedimento in cui la trasparenza, la determinazione dei debiti e la comunicazione al contribuente non sono sempre pienamente garantite. La sospensione cautelare emerge così come strumento di riequilibrio del rapporto tra Fisco e contribuente, capace di riportare la procedura sul piano della certezza e della correttezza sostanziale, offrendo un insegnamento di metodo per la prassi futura.
6. PROFILI DI ATTUALITÀ NORMATIVA E CONTRASTI INTERPRETATIVI
Negli ultimi anni la disciplina della compensazione tra rimborsi fiscali e debiti iscritti a ruolo ha subito interventi normativi di rilievo nell’ambito del complessivo riordino del sistema della riscossione. In particolare, il D.Lgs. n. 110 del 29 luglio 2024, recante “Disposizioni in materia di riordino del sistema nazionale della riscossione”, ha inciso sull’art. 28‑ter del DPR 602/1973 al fine di ridefinire la procedura di compensazione volontaria e di introdurre nuovi criteri di applicazione. Più specificamente, la nuova formulazione prevede che il pagamento mediante compensazione volontaria sia possibile solo per rimborsi d’imposta superiori a 500 euro comprensivi di interessi, con l’obiettivo di evitare attivazioni automatiche su importi di lieve entità.
Una delle innovazioni più discusse riguarda il regime della mancata adesione alla proposta di compensazione: secondo la disciplina riformata, qualora il contribuente non aderisca alla proposta di compensazione o non risponda entro i termini, le somme da rimborsare restano a disposizione dell’agente della riscossione fino al 31 dicembre dell’anno successivo a quello in cui sono state messe a disposizione per l’avvio dell’azione esecutiva o del pignoramento. Questa disciplina comporta un concreto protrarsi della possibile azione coattiva sul patrimonio del contribuente e rappresenta un chiaro allontanamento dal paradigma della compensazione “volontaria”, introducendo profili di compensazione forzosa di fatto che non trovano piena corrispondenza nella formulazione originaria della norma.
Tale innovazione, seppur normativamente approvata, è ancora in fase di attuazione operativa perché la piena efficacia delle previsioni riformate è subordinata all’adozione di un regolamento attuativo del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF). In assenza di regolamentazione definita, l’Agenzia delle Entrate continua a processare le richieste di rimborso secondo la disciplina previgente, con conseguente permanere di incertezze applicative nella prassi quotidiana relative, ad esempio, alla soglia di compensazione, alla durata del blocco dei rimborsi e all’effettivo momento di decorrenza delle nuove regole.
Altro profilo interpretativo di grande rilievo riguarda l’interazione tra la compensazione ex art. 28‑ter e altri istituti deflativi o agevolativi. Commentatori specialistici segnalano, infatti, che in sede di verifica dell’inadempienza ai fini della compensazione debbano essere considerati anche i carichi oggetto di rateazioni o di definizioni agevolate; ciò perché tali condizioni possono incidere significativamente sulla determinazione del debito residuo e, quindi, sulla legittimità dell’azione di blocco del rimborso.
La prassi amministrativa e scientifica evidenzia dunque un quadro ancora in evoluzione, caratterizzato da contrasti interpretativi su aspetti procedurali e temporali della disciplina compensativa, e da una tensione tra l’esigenza di efficienza della riscossione e la necessità di garantire trasparenza, certezza del diritto e ragionevole previsione degli effetti per i contribuenti.
7. CONCLUSIONI – OLTRE LA TECNICA, UNA QUESTIONE DI METODO
La compensazione ex art. 28-ter DPR 602/1973 non è un istituto patologico; è, piuttosto, uno strumento necessario che sconta una gestione spesso opaca e frammentata. Il problema non risiede nella possibilità di compensare, ma nel modo in cui gli effetti compensativi vengono comunicati, rappresentati e tradotti negli atti della riscossione.
Una riscossione coerente con i principi di buona amministrazione non può tollerare pretese formalmente integre ma sostanzialmente superate, né può demandare al processo il compito di ricostruire ciò che avrebbe dovuto emergere con chiarezza ex ante.
Ripensare la compensazione significa, in ultima analisi, ripensare il metodo: trasparenza, determinatezza e leale collaborazione non sono orpelli teorici, ma condizioni essenziali per restituire credibilità e sostenibilità al rapporto tra Fisco e contribuente.
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
Normativa
- DPR 29 settembre 1973, n. 602, art. 28‑ter – disciplina della compensazione tra rimborso e debiti iscritti a ruolo;
- D.Lgs. 29 luglio 2024, n. 110 – riordino del sistema nazionale della riscossione, con modifiche all’art. 28‑ter e alla disciplina della compensazione;
Giurisprudenza
- Corte di Cassazione, ordinanza 19 ottobre 2017, n. 24638 – impugnabilità della proposta di compensazione ex art. 28‑ter;
Dottrina e commenti giuridici specialistici
- Studio Legale Mongiovì, commento all’art. 28‑ter DPR 602/1973;
- Tiburzi Bardelli, approfondimento sulla compensazione tra rimborsi e carichi a ruolo;
- NT+ Fisco / Il Sole 24 Ore, articoli di analisi sulle novità normative in materia di compensazione e riscossione;
- MySolution Fisco, approfondimenti 2024–2025 sulla prassi di compensazione e sui contrasti interpretativi attuali;
- Quotidiano PIÙ, commenti sulla gestione operativa della compensazione e blocco rimborsi.
