Orizzonte Giuridico
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Analisi

QUALE FORMA PER L’UNIONE EUROPEA? 

Paola Pietrosanti Paola Pietrosanti
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ABSTRACT: Il paper analizza la natura istituzionale dell’Unione Europea e il procedimento di revisione dei Trattati, concentrandosi sulla proposta di riforma del 2023 nata dalla Conferenza sul Futuro dell’Europa. Il testo evidenzia come la rigidità dell’unanimità rallenti l’evoluzione dell’UE, proponendo un rafforzamento del Parlamento europeo e una maggiore partecipazione civica per superare il “deficit democratico”. La revisione dei Trattati viene interpretata come passaggio essenziale verso un’Unione più efficiente, democratica e pre-federale, capace di rispondere alle sfide globali e alle aspettative dei cittadini europei.

SOMMARIO: 1. INTRODUZIONE – 2. NATURA ISTITUZIONALE DELL’UNIONE EUROPEA – 3. PROCEDIMENTO DI REVISIONE DEI TRATTATI – 4. PROPOSTA DI REVISIONE DEL 2023 – 5. IL RUOLO DELLA SOCIETÀ CIVILE – 6. CONCLUSIONI

1.     INTRODUZIONE

L’Europa che conosciamo oggi nasce dall’idea, maturata all’indomani della Seconda guerra mondiale, che soltanto un’integrazione stretta tra gli Stati avrebbe potuto impedire il ripetersi delle tragedie del passato. Il Piano Schuman del 1950, sostenuto da figure chiave della storia dell’integrazione europea come Jean Monnet, immaginava un continente capace di condividere sovranità attraverso istituzioni comuni e un’economia integrata. Con la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio prima e la Comunità Economica Europea poi, si gettarono le basi di un’“Europa a sei” fondata sulla cooperazione pacifica e sulla solidarietà economica, con l’obiettivo ultimo di garantire stabilità e progresso (Costanzo, 2022). 

Questo progetto originario ha continuato a guidare l’integrazione, ma l’allargamento progressivo dell’Unione ha reso sempre più complesso il funzionamento delle sue istituzioni e la definizione dei rispettivi poteri. Oggi l’Unione europea si presenta come un’entità giuridica sui generis: non una federazione compiuta, ma nemmeno una semplice organizzazione internazionale. La distribuzione delle competenze tra Parlamento, Consiglio dell’Unione, Consiglio europeo e Commissione solleva interrogativi sulla legittimazione democratica delle decisioni e sulla capacità dell’Unione di agire efficacemente (Ramundo, 2021).

In questo contesto si colloca la riflessione sulle regole che disciplinano la revisione dei Trattati, cuore costituzionale dell’UE. La procedura richiede il voto unanime del Consiglio per avviare la convocazione di una Convenzione che scriva le modifiche da apportare ai Tratti ed era stata concepita per garantire equilibrio e consenso (European Union, 2022). Tuttavia, questo estremo intervento dei governi nazionali blocca molti processi di rinnovamento, che dovrebbero invece essere trainati dal Parlamento europeo, rappresentante della cittadinanza europea, il quale però si trova a non avere potere di iniziativa legislativa e “costituzionale”.

La recente proposta di revisione del 2023 ha segnato un passo importante verso il superamento di questa rigidità. Frutto di un percorso avviato con la Conferenza sul Futuro dell’Europa, l’iniziativa ha coinvolto direttamente cittadini e società civile in un inedito esperimento di democrazia partecipativa paneuropea. Le raccomandazioni elaborate nei panel di cittadini hanno ispirato il Parlamento europeo a delineare un progetto di riforma volto a rafforzare i poteri legislativi dell’assemblea eletta, ridurre il vincolo dell’unanimità in materie strategiche e ridefinire la Commissione come un vero esecutivo europeo (Fabbrini, 2023). In questo processo, il ruolo della società civile non si è limitato a fornire un sostegno ideale, ma ha contribuito a dare legittimazione politica e spinta riformatrice, mettendo in luce l’esigenza di un’Unione più trasparente e capace di rispondere alle attese dei suoi cittadini. Questa spinta da parte della cittadinanza è stata richiamata più volte con note positive anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale ha avuto un peso indiretto, promuovendo l’idea che l’integrazione debba poggiare su una base democratica solida (Santini, 2019).

L’analisi che segue esamina quindi le basi giuridiche-costituzionali di questo processo di revisione, le procedure che ne regolano l’attuazione, le innovazioni introdotte dalla Conferenza sul Futuro dell’Europa e il contributo offerto dai cittadini al disegno di un’Unione più coesa. Si riflette infine sulla necessità di riformare i Trattati per superare la frammentazione decisionale e orientare l’UE verso un assetto più integrato e, in prospettiva, pre-federale, capace di realizzare quella visione di pace e solidarietà che già animava i padri fondatori.

2.     NATURA ISTITUZIONALE DELL’UNIONE EUROPEA

Prima di poter comprendere la natura istituzionale dell’Unione europea, è giusto interrogarsi sulla sua natura giuridica. L’ordinamento comunitario è fondato su un “blocco costituzionale”, che comprende i Trattati fondativi (Trattato sull’Unione europea e Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea), sulla Carta dei diritti fondamentali, sulla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, e sui principi derivanti dalle sentenze della Corte di giustizia, tra cui la sentenza Costa/ENEL che citeremo più avanti. Sebbene la sua struttura possa essere definita pre-federale (per esempio per il fatto che sia stata istituita una cittadinanza europea), attualmente non è possibile considerare l’UE come una federazione (Mezzetti, 2022), poiché questa affermazione implicherebbe l’esistenza:

  1. di una Costituzione federale, da cui principi e disposizioni dipendono e sono vincolate le altre Costituzioni locali degli Stati membri;
  2. di una Corte Suprema, capace di risolvere i conflitti di attribuzione tra i vari livelli dello Stato;
  3. di un parlamentarismo bicamerale, con una Camera Alta rappresentante delle entità statali;
  4. di un sistema di revisione costituzionale, dipendente dall’approvazione dei singoli Stati.

Nella letteratura giuridica e politologica, numerosi studiosi hanno elaborato le proprie interpretazioni su cosa sia l’Unione europea. Una posizione interessante è quella che vedrebbe attualmente l’Unione come un attore sui generis in campo delle relazioni internazionali (Manners, 2002) e come frutto di un’auto-costituzione dal punto di vista giuridico-costituzionale . La prima posizione trova sostegno nel fatto che, con il Trattato di Lisbona, l’Unione europea ha acquisito indirettamente una personalità giuridica internazionale. Pur non essendo uno Stato, ciò le consente di concludere trattati con altri Paesi non solo in funzione di allargamento, ma anche per perseguire i propri obiettivi in materia ambientale, di cooperazione internazionale, di sicurezza comune e di tutela della pace (Manners, 2002).

Allo stesso modo, Bernardo Cortese argomenta che l’Unione europea allo stato attuale non sia da identificarsi né come una Confederazione o una Federazione né tantomeno come una Regional International Organization. In realtà, l’UE costituirebbe un ordinamento giuridico autonomo, che si dota di regole e istituzioni senza farle derivare esclusivamente da uno Stato sovrano. L’approccio si fonda sul principio di effetto diretto, stabilito nella sentenza Van Gend en Loos (1963), secondo cui le norme del diritto comunitario conferiscono diritti direttamente ai cittadini e possono essere fatte valere davanti ai giudici nazionali senza bisogno di recepimento da parte dello Stato. Vi si aggiunge il principio del primato del diritto dell’UE, affermato dalla sentenza Costa/ENEL (1964), secondo cui nessuno Stato membro delle Comunità Europee poteva emanare leggi nazionali contrarie alle disposizioni dei Trattati fondativi (Cortese, 2018). 

Secondo i Trattati, le istituzioni europee possono operare solo nelle materie a lei attribuite. Il sistema europeo distingue tra competenze esclusive, in cui solo l’UE può legiferare (es. politica monetaria), competenze concorrenti, in cui Unione e Stati membri collaborano (es. ambiente), e competenze di sostegno o coordinamento, in cui l’UE può solo intervenire per integrare le politiche nazionali (es. nel settore culturale o educativo) (Fabbrini, 2022).

Venendo alla natura istituzionale dell’Unione, la cornice è delineata dall’art. 13, TUE, secondo il quale le istituzioni hanno il compito di «promuovere i valori, perseguire gli obiettivi e servire gli interessi dell’Unione e dei suoi cittadini, garantendo coerenza ed efficacia nelle politiche (TUE, 2012/C 326/01)». Le istituzioni principali sono: il Parlamento Europeo (artt. 223–234 e 314 TFUE, 2012/C 326/01), il Consiglio Europeo (art. 15 TUE), il Consiglio dell’Unione europea (art. 16 TUE), la Commissione europea (art. 17 TUE e artt. 244–250 TFUE), la Corte di giustizia dell’UE, la Banca Centrale europea e la Corte dei conti.

Il potere legislativo dell’Unione è detenuto congiuntamente dal Parlamento Europeo, unica istituzione eletta direttamente dai cittadini dell’Unione, e dal Consiglio dell’Unione europea. Nella procedura ordinaria, questo sistema di approvazione “doppio” è stato pensato con l’obiettivo di garantire un equilibrio tra la rappresentanza dei cittadini (Parlamento) e quella degli Stati membri (Consiglio). Al contrario del primo, infatti, il Consiglio non è eletto direttamente, ma riunisce i ministri dei governi nazionali, che partecipano in base alla materia trattata: ad esempio, i ministri dell’economia saranno convocati solo per le questioni finanziarie. Questa composizione variabile consente al Consiglio di rappresentare direttamente gli interessi dei singoli Stati membri, fungendo da voce dei governi nazionali. Procedure legislative speciali si applicano, invece, a materie particolari, come la politica estera e di sicurezza comune o alcune politiche fiscali, su cui il Parlamento ha solo un ruolo consultivo o di approvazione limitata ed è richiesto al Consiglio di votare all’unanimità anziché a maggioranza qualificata. Ad ogni modo, il Parlamento può sempre esercitare un ristretto controllo politico: può chiedere chiarimenti alla Commissione, approvarne o respingerne la nomina collettiva e, nei casi più gravi, votare una mozione di censura (Ripoll Servent e Costa, 2022).

Diversamente da quanto accade per gli Stati nazionali, il concetto di potere esecutivo nell’UE non si identifica con una figura singola, ma è distribuito tra due diverse istituzioni, con ruoli distinti ma interdipendenti: la Commissione Europea e il Consiglio Europeo. La Commissione Europea è l’organo che incarna in misura maggiore il potere esecutivo dell’UE e detiene un potere significativo nell’implementazione, nella gestione delle politiche comuni, nonché nella funzione di garante del rispetto dei Trattati, potendo, in caso di violazioni, adire la Corte di Giustizia. Nel campo della politica estera, economica e commerciale, la Commissione negozia accordi internazionali nei settori di competenza dell’UE, assumendo così un ruolo esecutivo nelle relazioni esterne (Mezzetti, 2022), come dimostrano recentemente le trattative sui dazi con gli Stati Uniti.

Mentre la Commissione è l’esecutivo tecnico e amministrativo dell’UE, il Consiglio Europeo è l’esecutivo politico e strategico. Quest’ultimo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri e, seppur non abbia potere di iniziativa diretta, definisce le priorità strategiche e le linee guida generali che la Commissione deve adottare. La loro interazione definisce un bilanciamento che porta la Commissione a tradurre l’agenda-setting politica del Consiglio in atti concreti, mentre il Consiglio Europeo guida l’Unione verso obiettivi a lungo termine, decidendo anche sulla  riforma dei Trattati (Mariani, 2005). Questo modello riflette il già ricordato carattere ibrido dell’UE, a metà strada tra un’istituzione sovranazionale e un’organizzazione intergovernativa.

Avendo definito nel dettaglio il quadro istituzionale, si può comprendere adesso come il fatto che il potere decisionale non sia detenuto da un solo centro crea soventi problemi di accountability. A questo proposito, la definizione “deficitdemocratico” fu coniata negli anni Settanta nel Manifesto dei Jeunes Européens Fédéralistes, i quali, assieme agli eurogruppi dei democratici e dei socialisti, furono i principali sostenitori dell’elezione diretta degli europarlamentari, ottenuta solo nel 1979. Il termine viene, tuttavia, ancora usato dall’opinione pubblica e dal mondo accademico per indicare come la complessità normativa e procedurale comunitaria rende difficile la comprensione delle dinamiche istituzionali ai cittadini. Nonostante l’elezione diretta dei suoi membri e l’introduzione della cittadinanza europea con il Trattato di Maastricht, il Parlamento europeo continua a disporre di poteri limitati rispetto al Consiglio e alla Commissione, poiché privo di reale iniziativa legislativa e con competenze non vincolanti in materia economica e di politica estera (Ramundo, 2021). Infatti, l’ampliamento dei poteri di sorveglianza macroeconomica e di negoziazione interistituzionale riconosciuti alla Commissione dopo la crisi del debito sovrano (2010-2012) ha contribuito a far percepire molti processi decisionali dell’UE come opachi e dominati da logiche tecnocratiche (Akbik, 2019).

Questa percezione di opacità non riguarda soltanto l’ambito economico e interno, ma si riflette anche sulla scena internazionale. La stessa confusione emerge quando si osserva l’Unione dall’esterno: la leadership nelle relazioni con i Paesi terzi non è facilmente identificabile, poiché il Trattato di Maastricht ha introdotto la figura dell’Alto Rappresentante per la Politica Estera dell’Unione, una carica fondamentale che oggi condivide spesso la scena con la Presidente della Commissione (Egeberg, 2022).

Il deficit democratico ha significativamente accresciuto la crisi di legittimazione verso la politica europea. Sebbene si sia assistito a un aumento della partecipazione alle elezioni europee (43% di affluenza al voto nel 2009 a confronto del 47% nel 2024), si registra un progressivo aumento dei voti a favore di partiti euroscettici o neutrali al rafforzamento politico dell’Unione. In Francia, il Front National ottenne il 9,81 % dei voti alle elezioni europee del 2009; nelle ultime consultazioni, il Rassemblement National ha più che triplicato questo risultato, raggiungendo il 31,5 % (European Parliament, 2024). Per contrastare questa tendenza, la società civile, tramite associazioni, come il Movimento Federalista Europeo, l’ASviS (Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile) e il Movimento Europeo Italiano, ha sollecitato una riforma dei Trattati. Questi soggetti hanno ricordato che ogni allargamento dell’Unione Europea è sempre stato accompagnato da adeguamenti istituzionali, mentre dopo l’ingresso di Bulgaria, Romania e Croazia non si è provveduto a riformare le strutture per una Unione a ventisette Stati (Movimento Federalista Europeo, 2024). Tale mancanza contribuisce a generare frequenti situazioni di stallo in Consiglio quando, per decisioni cruciali, è richiesta l’unanimità tra Paesi con posizioni divergenti.

3. IL PROCEDIMENTO DI REVISIONE DEI TRATTATI

Un esempio significativo di immobilità politica causata dal requisito dell’unanimità ha riguardato l’adozione di un pacchetto di aiuti da 50 miliardi di euro destinato all’Ucraina, quando a dicembre 2023, l’Ungheria ha posto il veto all’accordo. Per aggirare il blocco, l’Unione Europea ha utilizzato la “clausola della passerella”, consentendo l’adozione del pacchetto con una maggioranza qualificata invece dell’unanimità. La cosiddetta clausola della “passerella” (o “bridging clause”), disciplinata dagli articoli 48(7) e 31 del TFUE, permette al Consiglio europeo, previa approvazione del Parlamento europeo, di passare dalla procedura di voto all’unanimità alla maggioranza qualificata oppure di estendere il procedimento legislativo ordinario in settori soggetti a procedure speciali. Entrambe si possono applicare a tutte le materie competenti al Consiglio, tranne alla difesa e alla sicurezza comune. La clausola della passerella rappresenta uno strumento agile, apparentemente utile per superare quegli impasse decisionali in cui l’unanimità risulti difficilmente raggiungibile, senza dover ricorrere alla farraginosa ratifica di un nuovo Trattato. D’altro canto, questa pratica ha suscitato dei dubbi sulla sua effettiva efficacia, dato che per far approvare tale mozione bisogna comunque ottenere un voto unanime (Baratta, 2024). Di fatto, sembrerebbe un ossimoro, anche perché in qualsiasi momento può essere ostacolata dal veto di un Parlamento nazionale (European Union, 2022). Dunque, la revisione rimane uno dei meccanismi fondamentali per arginare i ritardi e le inefficienze causati dal principio di unanimità e garantire l’adattamento delle istituzioni e delle norme europee alle esigenze mutevoli dei cittadini e degli Stati membri. 

Il Trattato sull’Unione Europea, agli articoli 48 e 49, disciplina due procedure di revisione: una ordinaria e una semplificata. La prima è spesso utilizzata per modifiche rilevanti e prevede una serie di passaggi formali e sostanziali. In primis, la proposta di revisione può essere avanzata dal Parlamento Europeo, dal Consiglio dell’UE o da un Parlamento nazionale e deve poi essere trasmessa al Consiglio Europeo, che valuta l’opportunità di convocare una Convenzione composta dai rappresentanti dei governi degli Stati membri, dai membri dei Parlamenti nazionali, dai membri del Parlamento Europeo e dalla Commissione Europea. La Convenzione ha il compito di discutere la proposta, formulare eventuali emendamenti e redigere un progetto di trattato modificativo, esattamente come è avvenuto per la Convenzione in occasione del Trattato di Lisbona. Tuttavia, la procedura descritta nel TUE non sembra chiarire in che modo debbano essere selezionati i componenti parlamentari della Convenzione; nel 2007, in Italia si è proceduto semplicemente ad inviare alcuni parlamentari delle due Commissioni affari europei (Giannini e Lupo, 2023). 

Una volta che la Convenzione ha prodotto un progetto di revisione, esso viene esaminato dal Consiglio Europeo, che può adottarlo sempre all’unanimità. Successivamente, il progetto di trattato deve essere ratificato da tutti gli Stati membri secondo le rispettive procedure costituzionali, con il coinvolgimento dei Parlamenti nazionali o, talvolta, con un referendum popolare. Il ruolo della rappresentanza democratica rimane vitale anche nella procedura semplificata, ai sensi degli articoli 48(6) e 48(7) TUE. Applicabile solo in ambiti specifici, in questo caso non è richiesta la convocazione di una Convenzione e può essere adottata direttamente dal Consiglio Europeo all’unanimità, ma con conseguente ratifica da parte dei Parlamenti degli Stati membri. Tale meccanismo consente di semplificare il processo per modifiche limitate o tecniche, mantenendo comunque il principio dell’unanimità e della ratifica nazionale (European Union, 2022).

È interessante approfondire il ruolo dei Parlamenti nazionali nella revisione dei Trattati poiché non si limita alla ratifica finale, ma coinvolge un’attiva partecipazione  già in fase di proposta e dibattito. Attraverso risoluzioni parlamentari, possono esprimere opinioni sulle modifiche proposte e contribuendo a definire il consenso politico nazionale su determinati punti. Ad esempio, nel 2008, è stata interamente riformata la parte della Costituzione francese sui rapporti con l’UE, rafforzando lo strumento delle risoluzioni e della Commissione per gli affari europei. Allo stesso modo, si assiste ad un aumento dell’interesse dei Parlamenti nazionali agli affari dell’UE, anche in altri Paesi membri, soprattutto in quelli scandinavi. Questo coinvolgimento è particolarmente importante nel contesto dell’allargamento dell’Unione Europea, in quanto ogni nuova adesione comporta l’aumento del numero di Stati e, di conseguenza, la necessità di adeguare le regole di governance e i meccanismi decisionali (Piciacchia, 2017).

In conclusione, la procedura di revisione dei Trattati rappresenta un equilibrio delicato tra bisogno di flessibilità e garanzia di un coinvolgimento democratico. La combinazione della Convenzione europea, della ratifica nazionale e della possibilità di ricorrere alla clausola della passerella consente all’Unione Europea di adattarsi alle mutate esigenze politiche e istituzionali, senza compromettere il principio dell’unanimità nei settori strategici, ma garantendo al contempo il coinvolgimento dei cittadini attraverso i loro rappresentanti parlamentari. Questo sistema, sebbene complesso, rimane essenziale per assicurare che l’UE possa evolvere affrontando democraticamente le sfide poste dall’allargamento e dalla crescente complessità decisionale, e offre margini di ulteriore sviluppo e perfezionamento.  

4. LA PROPOSTA DI REVISIONE DEL 2023: OBIETTIVI, CONTENUTI E CONTESTO POLITICO

A partire dalle strutture e dai principi delineati nel paragrafo precedente, la proposta del 2023 ha introdotto un approccio particolarmente innovativo, valorizzando la partecipazione diretta della cittadinanza europea e riducendo il ruolo esclusivo dei Parlamenti nazionali come intermediari. La proposta di revisione dei Trattati dell’Unione europea del 2023 ha rappresentato sicuramente il momento di maggiore intensità nel dibattito sull’evoluzione istituzionale dell’Unione degli ultimi anni (Lionello, 2023). Si è trattato di un’iniziativa che non nasce da un singolo atto politico isolato, bensì da un percorso complesso che affonda le proprie radici nella Conferenza sul Futuro dell’Europa (CoFoE) e che si colloca nel più ampio processo di riflessione sulla capacità decisionale e sulla legittimità democratica dell’UE, già introdotto in questo articolo.

La CoFoE, avviata nell’aprile 2021, ha rappresentato un esperimento di democrazia partecipativa su scala europea, coinvolgendo cittadini, parlamentari nazionali ed europei, governi, società civile e istituzioni. Alla base dell’iniziativa vi era l’esigenza di evitare l’immobilismo decisionale che caratterizza molte politiche europee, soprattutto laddove vige la regola dell’unanimità. La pandemia da COVID-19, la guerra in Ucraina, unita alla crescente domanda di legittimazione democratica, hanno evidenziato la necessità di strumenti decisionali più rapidi e coerenti, nonché di un rafforzamento della dimensione esterna dell’UE. Ciò ha spinto le istituzioni europee a considerare un rinnovamento delle procedure decisionali comunitarie, attraverso una consultazione democratica che mirasse a evitare che la Conferenza fosse percepita come un esercizio esclusivamente “istituzionale” (Fabbrini, 2021).

Gli ottocento partecipanti alla Conferenza sono stati selezionati attraverso un campionamento casuale stratificato, tenendo conto di alcuni parametri: età, sesso, livello di istruzione, provenienza urbana/rurale e Stato membro. A loro volta, sono stati suddivisi in quattro panel tematici (valori e democrazia, ambiente e salute, economia e giustizia sociale, politica estera e migrazione), che hanno elaborato quarantanove raccomandazioni finali poi votate da un’assemblea plenaria, integrata da parlamentari europei, nazionali ed esponenti del Consiglio UE e della Commissione. La Conferenza è stata innovativa anche per l’uso di una piattaforma digitale che ha raccolto 50.000 contributi da cittadini, associazioni e ONG, poi discussi durante i panel e nella plenaria come materiale di base per le raccomandazioni (Consiglio dell’Unione Europea, 2022).

Da qui, gli input si sono trasformati in una vera e propria proposta di revisione per frutto dell’iniziativa della Commissione Affari Costituzionali (AFCO) del Parlamento europeo, che sotto la guida di un gruppo di relatori trasversali alle principali famiglie politiche europee, ha sviluppato i punti in drafting legislativo. Tra i punti salienti figurano il rafforzamento del potere legislativo del Parlamento europeo, fino a prevedere una maggiore centralità nella nomina della Commissione, la riduzione o eliminazione dell’unanimità in settori chiave per permettere decisioni a maggioranza qualificata, l’ampliamento delle competenze dell’UE in materie strategiche come sicurezza energetica e politica sanitaria, e la ridenominazione della Commissione europea in “Esecutivo europeo” per sottolinearne la sua funzione governativa e politica. La proposta è stata approvata in Commissione AFCO con diciannove voti favorevoli, sei contrari e un’astensione, e successivamente ratificata in plenaria (Parlamento europeo, 2024).

Il Parlamento ha approvato il progetto con una risoluzione il 22 novembre 2023 ed è stato trasmesso al Consiglio europeo affinché convochi una Convenzione (ex art. 48 TUE). Certamente, l’iniziativa del Parlamento europeo si è distinta per l’ambizione e per la capacità di raccogliere e tradurre le istanze emerse dalla società civile europea attraverso la CoFoE in forza normativa. Ciononostante, pochi passi in avanti sono stati fatti da allora. La legittimazione civile dell’iniziativa non ha ricevuto un appoggio unanime tra gli Stati membri, i quali hanno espresso cautela o opposizione a un’ampia riforma dei Trattati, temendo che un processo di revisione possa riaprire tensioni politiche interne o alimentare dinamiche euroscettiche. Questo rischia di bloccare il processo già nella fase iniziale. Infine, il legame con la Conferenza sul Futuro dell’Europa ha generato aspettative che potrebbero rimanere insoddisfatte se il Consiglio europeo non agirà a breve. Difatti, l’approvazione del Parlamento ha natura meramente politica e non vincolante; in assenza di un consenso tra gli Stati membri in seno al Consiglio europeo, l’effettivo avvio della procedura di revisione dei Trattati potrebbe tardare ancora molto (Fabbrini, 2023).

In definitiva, la proposta di revisione del 2023 rappresenta un passaggio significativo verso una riflessione più approfondita sull’assetto istituzionale dell’Unione. Tuttavia, essa mette in luce i limiti strutturali di un processo di riforma vincolato all’unanimità degli Stati membri, che tende spesso a trascurare le istanze provenienti dalla cittadinanza europea. Il futuro della revisione dipenderà dalla volontà politica dei governi e dalla capacità delle istituzioni europee di trasformare un’iniziativa parlamentare in un vero e proprio processo costituente.

5. IL RUOLO DELLA SOCIETÀ CIVILE NELLA PROPOSTA

La società civile ha avuto un ruolo centrale nella proposta di revisione dei Trattati del 2023, a partire dalla Conferenza sul Futuro dell’Europa. L’apporto della società civile ha avuto una funzione sia politica sia normativo-giuridica: da un lato ha fornito legittimazione democratica all’iniziativa parlamentare, dall’altro ha contribuito a identificare ambiti nei quali le procedure decisionali dell’UE necessitano di maggiore efficienza e trasparenza (Seubert, 2022). 

Parallelamente, la Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha storicamente sostenuto, tramite la propria giurisprudenza e interpretazione dei Trattati, la partecipazione dei cittadini e delle istituzioni substatali alla formazione e revisione delle norme europee. Pur non avendo un ruolo diretto nella redazione dei Trattati, la Corte ha delineato i limiti e le possibilità dell’iniziativa popolare, promuovendo strumenti come l’Iniziativa dei Cittadini Europei (ICE) e chiarendo il principio di sussidiarietà come criterio di legittimità per le decisioni comunitarie. In aggiunta, la CGUE ha ribadito, in diverse sentenze, che gli Stati membri e le istituzioni europee devono rispettare i meccanismi di partecipazione dei cittadini e dei parlamenti nazionali, conferendo un ruolo giuridico alle istanze civiche nel processo di revisione, pur senza l’esigenza di sostituirli interamente al ruolo del Consiglio o della Convenzione (Santini, 2019).

Nel reasoning del giudice europeo (es. nella C-26/23 P “Minority SafePack”) è stato suggerito indirettamente che una maggiore inclusione della società civile nei processi decisionali rafforza la legittimità dell’UE e contribuisce a ridurre i rischi di contenzioso o di resistenze nazionali. Questi orientamenti hanno trovato eco nella proposta del 2023, che integra strumenti di partecipazione e trasparenza, come la possibilità di consultazioni pubbliche e di audizioni civiche durante la Convenzione prevista dall’articolo 48 TUE. La combinazione tra il contributo attivo dei cittadini attraverso la CoFoE e l’interpretazione della Corte ha dunque creato un quadro in cui la revisione dei Trattati non è solo un atto tecnico-istituzionale, ma anche un processo legittimato dalla partecipazione democratica e dalla giurisprudenza europea (Curtin, 2018).

Criticamente, sebbene la società civile sia stata coinvolta in maniera senza precedenti, permangono interrogativi sulla reale capacità di influenzare le decisioni finali degli Stati membri, dato che la ratifica dei Trattati richiede unanimità. Inoltre, il ruolo della Corte di Giustizia, pur fondamentale nel definire i limiti e i principi della partecipazione, resta di natura interpretativa e non vincolante rispetto alla convocazione della Convenzione o alla redazione finale delle modifiche. Questo dualismo mette in evidenza una tensione strutturale: la società civile e la giurisprudenza europea promuovono un maggiore coinvolgimento e una più ampia legittimazione democratica, mentre gli strumenti formali di revisione dei Trattati rimangono saldamente nelle mani degli Stati membri e delle istituzioni esecutive. Nonostante ciò, l’esperienza della CoFoE e l’orientamento della CGUE costituiscono un precedente importante, aprendo la strada a un modello di revisione futura che potrebbe integrare in maniera sistematica la partecipazione civica e il contributo giurisprudenziale nella definizione delle norme europee (Young, 2022).

6. CONCLUSIONI

La necessità di una revisione dei Trattati dell’Unione europea emerge con crescente apprensione in un contesto caratterizzato dall’allargamento progressivo dell’Unione e dalla crescente eterogeneità tra gli Stati membri. La presenza di un numero sempre maggiore di Paesi, con differenti tradizioni politiche, livelli economici e orientamenti culturali, pone sfide significative alla coesione interna e all’efficacia delle decisioni collettive (Movimento Federalista Europeo, 2024). L’adozione di procedure unanimistiche, sebbene originariamente concepite per garantire il consenso tra pari, rischia di trasformarsi in un ostacolo alla tempestività e all’efficienza delle politiche comuni, generando stalli in settori cruciali come politica estera, sicurezza, energia e sanità. In questo scenario, l’esigenza di una revisione dei Trattati si configura non solo come una misura tecnica, ma come un intervento urgente per rafforzare la capacità dell’UE di agire in modo coerente e tempestivo, mantenendo al contempo la legittimità democratica (Lionello, 2023).

Parallelamente, la partecipazione della società civile e la promozione della cittadinanza attiva europea costituiscono elementi fondamentali per consolidare il progetto di integrazione. L’esperienza della Conferenza sul Futuro dell’Europa ha dimostrato che il coinvolgimento diretto dei cittadini consente di raccogliere istanze eterogenee, tradurle in proposte concrete e conferire legittimazione politica alle riforme istituzionali. È importante che l’inclusione di cittadini, Parlamenti nazionali e altre componenti della società civile nella fase di elaborazione delle modifiche dei Trattati non sia un’eccezione alla regola. Una partecipazione attiva, sistematica e strutturata non solo arricchisce il dibattito, ma contribuisce a costruire un tessuto democratico europeo in cui le decisioni non sono percepite come imposte dall’alto, ma come frutto di un processo condiviso (Fabbrini, 2023).

Pur essendo allo stato attuale un’entità autonoma e sui generis, l’UE presenta numerosi caratteri pre-federalisti, tra cui una cittadinanza e un mercato comuni, produzione legislativa costante e strutturata e un blocco di costituzionalità (Mezzetti, 2022). La revisione dei Trattati è l’unico mezzo capace di conciliare l’allargamento dell’UE con la necessità di coesione e di efficacia, avvicinando l’Unione a un modello federale equilibrato. Il principio di sussidiarietà deve favorire l’adozione di strumenti volti a promuovere la cittadinanza attiva, come consultazioni pubbliche e iniziative dei cittadini, riducendo l’influenza diretta degli esecutivi nazionali, pur valorizzando il ruolo dei rispettivi Parlamenti. Ciò rappresenta un passo essenziale per realizzare un federalismo europeo partecipativo e democraticamente legittimato.

 

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

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