ABSTRACT: Il presente contributo analizza, alla luce della normativa vigente e della giurisprudenza amministrativa più recente, il diritto di accesso al mare quale proiezione dei principi costituzionali di eguaglianza, funzione sociale della proprietà e tutela dei beni comuni. Muovendo dal caso della spiaggia delle Monache a Napoli, oggetto di provvedimenti restrittivi da parte delle autorità locali, si ricostruisce il quadro normativo del demanio marittimo, evidenziando le tensioni tra gestione amministrativa e garanzia della fruizione collettiva. Attraverso l’esame dell’ordinanza n. 1499/2024 del TAR Campania e della sentenza n. 2192/2024 del Consiglio di Stato, si affrontano i limiti della discrezionalità amministrativa e l’evoluzione concettuale dei beni pubblici verso la categoria dei beni comuni. Il contributo si chiude con una riflessione critica sulla necessità di politiche pubbliche orientate alla trasparenza, alla partecipazione e alla tutela effettiva dei diritti fondamentali legati all’ambiente e al territorio.
1. INTRODUZIONE
L’avvicinarsi della stagione estiva ha riportato al centro del dibattito giuridico e politico il tema dell’accesso libero e universale al mare, con particolare attenzione al caso della città di Napoli. La questione si è riaccesa in seguito all’introduzione di misure restrittive da parte del Comune e dell’Autorità di Sistema Portuale per la fruizione della spiaggia delle Monache, tra cui il numero chiuso e la prenotazione obbligatoria. Tali scelte hanno alimentato un acceso conflitto tra i diritti della collettività e le prerogative delle amministrazioni pubbliche, portando all’intervento della giustizia amministrativa e alla mobilitazione di realtà civiche come il Comitato Mare Libero.
2. IL QUADRO NORMATIVO: NATURA E REGIME DEI BENI DEMANIALI
Il fondamento giuridico dell’accesso al mare si rinviene nell’art. 822 c.c., che include il mare territoriale, le spiagge e la battigia tra i beni appartenenti al demanio marittimo, e nell’art. 28 del Codice della Navigazione. La natura demaniale implica l’inalienabilità, l’inespropriabilità e l’incommerciabilità di tali beni, i quali sono destinati, per definizione, a soddisfare interessi pubblici generali. Essi rientrano tra i beni pubblici ad uso pubblico, il cui godimento è riconosciuto a tutta la collettività.
A livello costituzionale, l’art. 42 Cost. riconosce la proprietà pubblica come strumento di attuazione della funzione sociale, mentre gli artt. 2, 3, 9 e 118 Cost. impongono la valorizzazione dei diritti fondamentali e della partecipazione attiva delle comunità locali nella gestione delle risorse comuni.
3. LA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA: ORDINANZA N. 1499/2024 DEL TAR CAMPANIA
Con l’ordinanza n. 1499/2024, il TAR Campania ha accolto il ricorso proposto dal Comitato Mare Libero contro il provvedimento adottato dal Comune di Napoli e dall’Autorità portuale, che prevedeva l’accesso contingentato alla spiaggia delle Monache. Il Tribunale ha censurato l’assenza di un’adeguata istruttoria e di una motivazione congrua, sottolineando che non può ammettersi una compressione del diritto di accesso a beni pubblici senza la dimostrazione puntuale della necessità, temporaneità e proporzionalità della misura.
Secondo il TAR:
“L’Amministrazione non può giustificare la scelta di adottare un provvedimento che riduce sostanzialmente, per i privati, il godimento di un bene connesso a un interesse di rilevanza costituzionale, anziché farsi carico, con gli strumenti che l’ordinamento mette a disposizione, di individuare le modalità con cui la fruizione del mare possa essere accessibile a tutti”.
Il provvedimento amministrativo impugnato si poneva, dunque, in contrasto con la destinazione funzionale del bene demaniale e con i principi generali dell’azione amministrativa, tra cui legalità, trasparenza, imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost.
4. CONCESSIONI BALNEARI E LIMITI DEL POTERE AMMINISTRATIVO: LA SENTENZA N. 2192/2024 DEL CONSIGLIO DI STATO
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2192/2024, ha dichiarato illegittima la proroga automatica delle concessioni balneari, in quanto contraria ai principi della concorrenza, della trasparenza e della parità di trattamento, sanciti tanto dalla normativa nazionale quanto dalla direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Bolkestein). La Corte ha ribadito che la gestione del demanio marittimo deve avvenire tramite procedure ad evidenza pubblica, con un corretto bilanciamento tra le esigenze degli operatori economici e la tutela dell’interesse generale alla fruizione libera dei beni demaniali.
La sentenza rappresenta un punto di svolta, in quanto riafferma la natura non appropriabile dei beni demaniali e impone alla pubblica amministrazione l’adozione di modelli gestionali orientati alla legalità sostanziale, e non alla mera conservazione di posizioni acquisite.
5. I BENI COMUNI TRA TEORIA E PRASSI AMMINISTRATIVA
Nella letteratura giuridica più recente, il concetto di bene comune ha assunto una valenza crescente, alla luce degli insegnamenti di Rodotà, Mattei e Lucarelli. La nozione si fonda sull’idea che taluni beni, pur rientrando formalmente nel patrimonio pubblico, debbano essere considerati funzionali alla garanzia dei diritti fondamentali e dunque sottratti a logiche privatistiche o escludenti.
In questo solco si colloca il contributo di Chiappetta, che nella sua analisi del 2024 ha sottolineato la necessità di coniugare il principio di rappresentanza politica con forme di democrazia partecipativa. I beni comuni, infatti, esprimono un interesse collettivo che non si esaurisce nella delega istituzionale, ma trova fondamento nella capacità delle comunità di autogestire le risorse essenziali alla vita.
La gestione del demanio marittimo, in quanto bene comune, richiede un’azione amministrativa fondata su trasparenza, partecipazione e co-progettazione, in linea con l’art. 118, ultimo comma, Cost. e con la Convenzione di Aarhus, recepita in Italia con la legge n. 108/2001.
6. DISCREZIONALITÀ AMMINISTRATIVA E PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO
Le misure limitative come il numero chiuso devono essere adottate nel rispetto dei principi del giusto procedimento, ai sensi della legge n. 241/1990. In particolare, l’amministrazione è tenuta a motivare puntualmente le proprie scelte, dimostrando la sussistenza di esigenze di ordine pubblico o sicurezza non altrimenti soddisfacibili. Inoltre, eventuali limitazioni all’accesso devono essere proporzionate, temporanee e coerenti con il principio di minima restrizione.
Il principio del “one shot temperato”, elaborato dal Consiglio di Stato, impedisce la reiterazione di provvedimenti già annullati in sede giurisdizionale senza nuovi elementi fattuali o normativi rilevanti. La pubblica amministrazione, pertanto, non può eludere il giudicato attraverso atti formalmente diversi ma sostanzialmente identici.
7. CONCLUSIONI: VERSO UNA TUTELA EFFETTIVA DEL DIRITTO AL MARE
Il diritto di accedere liberamente al mare rappresenta oggi una proiezione concreta del principio di eguaglianza sostanziale e del diritto al paesaggio, sancito dall’art. 9 Cost. In un contesto segnato da crescenti disuguaglianze nell’accesso ai beni essenziali, la fruizione del demanio marittimo assume il valore di diritto sociale e collettivo, che richiede un presidio attivo della legalità costituzionale.
La vicenda della spiaggia delle Monache evidenzia i rischi insiti in un uso distorto della discrezionalità amministrativa, orientata più alla limitazione che all’inclusione. Le pronunce del TAR Campania e del Consiglio di Stato segnano un passo avanti verso una concezione più evoluta del bene pubblico, che si fonda su trasparenza, partecipazione e rispetto della dignità della persona.
La sfida futura sarà quella di garantire, anche attraverso la pianificazione costiera, una quota adeguata di spiagge libere, l’abbattimento delle barriere fisiche e sociali all’accesso, e l’adozione di strumenti giuridici che riconoscano il mare come bene comune, inalienabile e condiviso.
Bibliografia
- Becchetti L., La sostenibilità è giusta, Il Mulino, Bologna, 2020.
- Chiappetta A.E., Beni comuni, diritti fondamentali e partecipazione politica: per una ridefinizione della rappresentanza, in «Diritto Pubblico Europeo – Rassegna online», fasc. 2/2024.
- Lucarelli A., Le coste della Campania non sono proprietà privata, in «la Repubblica Napoli», 7 maggio 2023.
- Lucarelli A., Bagno Elena, quel cancello chiuso, in «la Repubblica Napoli», 11 novembre 2023.
- De Falco L., Il mare negato ai napoletani, in «la Repubblica Napoli», 20 novembre 2023.
- Lucarelli A., Una consulta civica per il mare libero, in «la Repubblica Napoli», 25 marzo 2024.
- TAR Campania, Sez. IV, ord. 17 aprile 2024, n. 1499.
- Cons. Stato, Sez. VII, sent. 1 marzo 2024, n. 2192.
- Cass., Sez. Unite, sent. 16 febbraio 2011, n. 3665.
- Corte cost., sent. 26 gennaio 2011, n. 24.
- Codice civile, art. 822.
- Codice della Navigazione, art. 28.
- D.Lgs. 26 marzo 2010, n. 59, attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (Direttiva Bolkestein).
- Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, recepita con L. 16 marzo 2001, n. 108.
